内容提要 通过对西方公共管理理论演进的综述,阐明网络治理理论已成为世界性公共管理研究与实践的最新成果和理论范式。在借鉴国内外学者研究成果的基础上,结合作者本人的研究和实践,提出了地方政府网络治理依政府角色不同而进行的网络分类并简要介绍了几个实践案例;进而从网络治理理念出发,结合我国地方政府工作实际,提出了进一步深化行政体制改革、建设服务型政府的若干建议。
关键词 网络治理 地方政府 公共管理 行政体制改革
〔中图分类号〕D0355 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕0447-662X(2010)01-0076-10
行政体制改革既是中国特色社会主义制度建设的实践探索,也是当代公共管理学研究的核心问题。加快推进行政体制改革,转变政府职能,建设服务型、责任性、法制型和廉洁高效的政府,既是经济社会发展过程中上层建筑适应经济基础的必然要求,也是进一步深化经济体制与政治体制配套改革的一项紧迫任务。网络治理理论的兴起是近年来世界性行政体制改革中取得的最新理论成果,对其学习借鉴并探索用以指导我国的行政实践及体制改革,意义重大,影响深远,前景光明。
一、西方公共管理理论综述
从西方政府改革及其行政理论演进的历史来看,其公共服务改革大致经历了官僚制公共服务模式阶段、新公共管理公共服务模式阶段和“整体政府”公共服务模式几个阶段。进入20世纪90年代以来治理理论又大行其道,政府改革从公共管理转向公共治理的新阶段。经济全球化和技术进步,又为网络治理理论的兴起创造了条件,提供了可能。政府公共管理模式及其相对应的政府经济调控方式见图1:
(一)传统公共管理理论与市场失灵。在西方早期资本主义时期,亚当•斯密的自由主义经济理论大行其道,对政府的定位是市场经济的“守夜人”,相信“管的最少的政府才是最好的政府”。这一时期的政府是层级制的官僚体制构架,其核心思想是韦伯的官僚体制理论(注:〔美〕古德诺:《政治与行政》,华夏出版社,1987年。)。稍后形成于20世纪二、三十年代,由威尔逊等人提出的政治行政二分法,把行政从政治中剥离出来,使行政系统成为非政治性的工具(注:郭正林:《公共管理的理论源流与变革》,《北京行政学院学报》2003年第2期,第1-7页。)。这与韦伯的官僚制理论构成了近代西方传统公共行政理论的基础,使行政学成为一门独立的学科。
20世纪30年代爆发的世界性经济危机,出现了“市场失灵”,挑战了“自由放任”的自由市场经济原则,从而使人们认识到市场机制的盲目性缺陷和应该强化社会发展的公平性原则,为政府全面干预经济和社会公共事务提供了理由和运作空间。
(二)新公共管理理论与政府失灵。经济危机暴露的“市场失灵”,给传统自由市场经济理论画上了一道休止符,罗斯福新政的具体实践催生了凯恩斯经济理论,凯恩斯主张政府应以财政政策和货币政策直接干预国家经济,他的观点被西方各主要资本主义国家统治者所接受,成为资本主义世界应对“市场失灵”的“灵丹妙药”,从而开始了大规模的政府干预经济行为。美国出现的“管制资本主义”经济,西欧出现的“制高点行业”国有化运动就是政府干预经济的极端情况。但是,到了20世纪70年代,资本主义世界遭遇“滞胀”,政府职能的无限膨胀和对各种社会事务大包大揽,致使服务差,效率低,财政危机频发等政府自身弊端被放大,政府越来越失去公民的信任,导致所谓的“政府失灵”。(注:丁煌:《西方行政学说史》,武汉大学出版社,1999年。)经济学界开始重新审视凯恩斯主义并引发了对自由主义经济发展模式的重新重视,使撒切尔、里根代表的新自由主义成为时尚。
面对政府失灵,越来越多的政治家和学者开始探讨新的政府管理模式,促使新公共管理理论应运而生。“新公共管理”主要有两层含义:管理主义和新制度经济学。管理主义指的是把私人部门的管理手段引入公共部门。强调直接的职业管理,明确的绩效和评估标准,根据结果进行管理以及接近消费者;新制度经济学指的是把激励结构(例如市场竞争)引入公共服务中,强调精简官僚机构,通过外包和准市场的运作方式实现更有效的竞争以及消费者选择。其特征是私有化、分权化、市场实验、强制竞争和服务质量提升。(注:杨明伟:《新公共管理理论述评》,《四川行政学院学报》2005年第2期,第21-24页。)因此,新公共管理模式就是用以市场为基础的,由竞争驱动的策略来取代传统公共管理中以规则为基础、由权威协调驱动的过程。
与新公共管理模式相对应的政府形态称为第三方政府。它的显著特点是不断加大利用私人公司和非营利组织而不是政府公务员来提供直接的服务并实现其政策目标。第三方政府也意味着政府机构和人员的精简,分散化和小型化与角色的转变,它使政府公共部门从服务供应者变成了服务催化者,服务范围也从政府组织内部走向外部并皈依公民本位,注重公民对服务的偏好和选择。虽然新公共管理服务模式利用市场化方法和竞争机制,大大提高了公共服务的效率和质量,但英国撒切尔时期推行的公共行政改革却在引入竞争机制的同时,严重忽视了部门间的合作与协调,造成了“碎片化”的制度结构,并导致公共服务的碎片化。这又在总体上抑制公共服务效率的持续提高并与公共服务的公共性相悖,从而使西方各国公共服务改革再次陷入困境。
(三)整体政府公共服务模式与治理理论。整体政府公共服务模式是在反思和扬弃传统的官僚制政府服务模式和新公共管理模式的基础上形成和发展起来的。它发端于20世纪90年代后期的英国布莱尔政府推动的公共改革运动,它标志着政府改革从公共管理转向公共治理的新阶段。布莱尔指出“我们必须在政府之间进行更好的协调和更多的团队合作,以应对新世纪的挑战”。其改革的取向就是通过不同层级政府和政府内部部门之间纵向与横向的协同工作,克服新公共管理模式的“碎片化”的制度结构,达到协同一致的公共服务目的。这种公共服务模式致力于政府内部组织整合和工作协同(因此也称之为协同政府模式),整体化政府强调组织内部公共服务与外部公共服务(第三方合作)的有机结合,从而极大地深化和提升了公共服务政策的理论内涵和实践意旨。其基本特征有三:(1)公平正义的公共服务目标;(2)联合的公共服务方法;(3)协调的公共服务政策。(注:张立荣,曾维和:《当代西方“整体政府”公共服务模式及其借鉴》,《中国行政管理》2008年第7期,第108-109页。)
合作的跨界性是整体政府的核心特征,它拆除了等级制政府中的条状壁垒,使各机构之间能够更好地分享信息,协同作战。协同政府与整体政府之间的区别不仅在于目标和手段的兼容程度,而且还在于目标和手段是否相互增强。协同政府意味着不同公共部门在目标和手段上不存在冲突而相互兼容(1+1=2),而整体政府则更高一个层次,要求目标和手段之间的相互增强(1+1>2)。协同政府的网络管理能力强,但网络伙伴仅限于政府内部和不同部门之间。而整体政府综合了第三方政府高度的公私合作程度与协同政府高度的跨界合作与网络管理能力。整体政府公共服务模式就是治理理论核心思想在公共管理领域的表象。
(四)从治理到网络治理。治理理论兴起于上世纪90年代,1989年世界银行在概括当时非洲的情形时,首次使用了“治理危机”一词,此后“治理”便广泛地被用于政治发展研究中。罗西瑙认为治理是一系列活动领域里的管理机制,它虽无正式授权,却能有效发挥作用。与统治不同,治理指的是一种由共同目标支持的管理活动,其主体未必是政府,也无须依靠国家的强制力量来实现。(注:詹姆斯 N •罗西瑙:《没有政府的治理》,江西人民出版社, 2001年。)格里•斯托克指出治理理论的五种主要观点:(1)治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构及其行为;(2)治理意味着为社会和经济问题寻求解决方案的过程中存在着界限和责任方面的模糊性。现代国家正在把原先由它独自承担的责任转移给公民社会,即私人机构、社团组织、公民自组织正在承担越来越多的原先由国家承担的责任。(3)治理明确肯定了在涉及集体行为的各个公共机构之间存在着权力依赖。致力于集体行动的组织必须依靠其它组织并互相交换资源,谈判共同目标。(4)治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络。并在构成网络的特定领域拥有发号施令的权威,它与政府进行合作,分担政府的行政管理责任。(5)治理意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力,不限于政府发号施令或运用权威。在公共事务的管理中,政府有责任使用其他管理方法和技术,更好对公共事务进行控制和引导。(注:格里•斯托克:《作为理论的治理:五个论点》,《国际社会科学(中文版)》1999年第2期。)