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【摘 要】我国重大项目社会稳定风险评估（简称“稳评”）机制推行已近10年，然而重大项目仍频频引发社会矛盾和冲突事件，笔者认为当前重大项目稳评主体间权责关系不明确、不合理是引发此类矛盾、冲突的根源之一。本文从重大项目稳评现实问题入手，在权责关系等理论基础上构建主体、权力、责任分析框架，基于政策文本内容分析与案例访谈方法，对重大项目稳评主体间权责关系现状、权责关系陷入困境原因等做了初步探索，并指出其优化路径，最后对重大项目稳评主体间权责关系新的变化及发展趋势进行了探讨。
【关键词】重大项目；社会稳定风险评估；稳评主体；权力责任关系
【中图分类号】D035 【文献标识码】A【文章编号】1009-4997（2015）04-0072-12
一、问题的提出
当前我国正处于结构转型与体制转轨的重要时期，社会利益分化和结构失衡造成利益冲突加剧。与改革剧痛、发展红利相伴而生的还有社会稳定风险的挑战，即应对“使得社会系统发生社会无序化和社会环境不稳定的可能性，包括移民社会风险、经济利益矛盾、贫富差距、环境破坏、社会结构重构等各个领域的社会风险。”[1]在我国特有的政治体制与国情之下，“社会稳定”更多地被地方党委和政府追求为“绝对稳定”、“刚性稳定”，即“以垄断政治权力为目标，以僵硬稳定为表象，以国家暴力为基础，以控制社会意识和社会组织为手段”，[2]充满浓重的中国特色。随着社会结构日益分化、公众利益诉求日趋多元化、公众维权意识日渐增强，我国政府维稳部门在维稳机制上所呈现出的“重管制、控制，轻协商、协调”粗放式传统维稳模式在此类风险应对中已逐渐失效。为了从源头预防和化解突出矛盾和冲突，党的十八届三中全会明确指出“创新有效预防和化解社会矛盾体制，健全重大决策社会稳定风险评估机制（以下简称“稳评机制”）”。[3]重大工程建设项目（以下简称为“重大项目”）作为重大决策社会稳定风险评估范围的主要组成部分，在决策评估事项中所占比例最高，也是社会稳定风险评估工作开展最早、最深入的领域。它是“直接关系人民群众切身利益且涉及面广、容易引发社会稳定问题的重大决策事项，包括涉及征地拆迁、农民负担、国有企业改制、环境影响、社会保障、公益事业等方面的重大工程项目建设”，[4]由于其往往涉及不同利益主体的复杂互动行为，因而在建设与实施前后面临着环境风险和社会风险两种风险。[5]与项目环评（即“环境影响评价”）主要是针对环境风险的专业性评估不同，稳评则着眼于社会风险的评估，特别是那些可能影响社会稳定的风险冲突和群体性事件。重大项目建设、实施引发的社会稳定风险集中表现为社会失稳、重大项目建设受到干扰，使改革的稳定与发展面临挑战。典型的案例有四川什邡钼铜、广东茂名PX项目、江苏启东王子造纸厂、广东江门核电站等重大项目带来的公众反对甚至群体性事件等。
长久以来，在我国重大项目的上马与实施等决策环节，投资管理体制中的“各种审批”一直占据着主导地位。根据我国固定资产投资项目管理体制的有关规定，审批、核准和备案管理的权限划分与各级投资主管部门的事权、项目类型等直接相关。各级发展改革部门作为投资管理体制的关键部门，作用举足轻重，其对项目批准与否的决策决定了项目的上马与否。然而，与重大项目上马相伴随，社会稳定风险因素急剧累积，其社会稳定风险治理与责任承担也更多地需要地方政府承担，由此也逐步形成了我国政府对重大项目两种体制、机制并行的管理模式，即投资管理体制下的“垂直管理”与稳评机制中风险“属地管理”的双重管理体制。在重大项目稳评机制中，社会稳定风险评估的主体（以下简称“稳评主体”）贯穿于稳评的各个环节，其对评估的内容、方法、过程、结果及效果均有着极为关键的作用。作为稳评机制中的“灵魂性”要素，可以说，进一步健全重大项目稳评机制的现实突破口或者关键点就在于稳评主体，而稳评主体的责任与权力则是赋予主体主观能动性与体现主体实质价值的要素。
当前，无论在理论探究还是在实践应用中，关于稳评主体、权力与责任的探索仍然存在不少现实问题亟待解决。关于稳评主体、权力与责任的规定，虽然中办2号文件中提出了“属地管理、分级负责”、“谁决策谁负责、谁主管谁负责”的原则，看似对稳评主体及其权责关系进行了明确的规定，然而在实践中却存在着各地政府对其部分规定的理解不一致、操作不规范等问题，即中央政府的原则性规定面临着地方实践中的可操作性问题；稳评主体层级（省、市、县级）不确定、评估实施主体不愿评、评估责任主体不履行评估主体责任或者责任下推、评估监督主体监督乏力、问责追责不力，中央或省属企业在市、县区投资的重大项目难以落实评估责任主体等诸多现象不同侧重地体现在纵向各级政府及横向各个部门中，折射出稳评工作在一些地方遭遇的尴尬现实困境。更向我们提出了一个令人深思的问题：这些现象背后是否存在着一个共同的原因？
在对主体、权力与责任问题的探索中，其他重大项目的评估制度虽有一定借鉴意义，但也存在一些不足与局限。如同样作为重大项目立项批复、开工建设必要条件的环评，其评估技术专业性要求突出，评估机构作为受托的评估实施主体负责对环境影响的专业数据进行分析；评估的决策主体比较明确、单一，即“有审批权的环保行政主管部门”；环评涉及的主体少，评估主体的权力、责任规定也相对能够一目了然，如建设单位、环境影响评价文件编制单位和审批部门、监管部门等与之关联的单位或部门均担负建设项目某一环节相应的责任；同时，《中华人民共和国环境影响评价法》[6]作为环境决策中的一项基本法律制度已经较为成熟，且环评制度已有较为完善的配套竣工环保验收制度和监督、问责及考核制度等。又如西方国家投资项目社会风险评估及管理经验中较有代表性的社会影响评价制度。[7]其实施评价的主体是联邦、州和地方机构的社会科学家或者由承担环境影响报告的投资方所委托的咨询顾问。[8]值得注意的是：其明确指出社会影响评价需要有合法资质的独立评价机构（即第三方评估）来实施评价，政府只能作为决策主体对评价结果作出回应。故而，其中涉及的主体、权力与责任问题也相对简单。