摘 要：中国乡村社会正经历着由传统社会管制向现代社会管理及后现代化社会治理转型之中。乡村旅游发展作为推动乡村治理重构的内驱动力及加快城乡一体化、促进乡村治理体系和治理能力现代化的重要途径。推进乡村旅游发展中地方政府行为治理现代化，要以治理主体现代化为基础，优化组织架构；以治理技术现代化为支撑，助推发展动力；以治理环境现代化为条件，推动生态行政。
关键词：乡村旅游；地方政府行为；乡村治理；现代化
中图分类号：D036.2 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2014）04-0087-04
中国乡村社会正经历着由传统社会管制向现代社会管理及后现代化社会治理转型之中。2013年党的十八届三中全会提出了以推进国家治理体系和治理能力现代化为全面深化改革的总目标，为推动乡村传统社会管制向现代社会管理及后现代化社会治理转型提供了方向和选择。乡村旅游发展作为推动乡村治理重构的内驱动力及加快城乡一体化、促进乡村治理体系和治理能力现代化的重要途径。探索乡村旅游发展中地方政府行为治理现代化，必将为推动乡村生态型区域治理、加快后现代化乡村治理转型、实现乡村旅游可持续发展提供有益思考。
一、乡村旅游治理基础：地方政府行为治理主体现代化
地方政府行为治理以治理主体现代化为基础。治理主体是由政府行为中具体的个体或群体构成，突出表现为治理中的领导实体。但是，治理中的个体、群体或领导实体并不等于政府行为治理主体，只有通过程序化的政府组织才构成政府行为治理主体，治理主体现代化必定是“政府组织这个治理主体逐渐向组织结构科学化、组织功能专门化、组织程序高效化及组织规范优质化的转换过程”[1]。实现乡村旅游发展中政府行为治理主体现代化，需着力推动地方政府组织优化、结构序化。
要推动乡村旅游管理职权分化。地方政府旅游管理职权分化，在整体上有横向与纵向之分，横向平衡分化要求地方政府将部分旅游管理职权逐步向市场及社会分化，既要在治理模式中保留政府主导因素，又要在公民社会培育中增强市场主体及社会功能。伴随乡村市场主体扩大，乡村居民参与性增强及社会组织化程度提高，由政府推动型乡村旅游发展模式将逐渐过渡为市场推动+政府引导+社会参与的乡村旅游治理模式，加快构建多元共治乡村旅游发展格局是实现乡村旅游可持续发展的内在要求（如图所示）。
乡村旅游发展需体现“市场在资源配置中起决定性作用”基本原则，要从自身资源特色出发，坚持以乡村旅游市场需求为导向，促进乡村旅游与乡村市场有效对接，地方政府旨在履行好乡村旅游协调、立法、规划等职能，维护乡村旅游市场，引导社会参与，促进有序竞争。纵向层级分化即推进上下级政府的职权分化，逐步将乡村旅游发展权限还权于基层治理单位，推动乡村旅游生态型区域治理。美国、加拿大、英国、奥地利等国家，在乡村旅游发展初期赋予乡镇政府和基层自治单位更多乡村旅游发展职能，极大提高乡镇、村社参与乡村旅游开发与管理的积极性、主动性和创造性，实现乡村旅游可持续发展。乡村旅游活动场所是在乡村社会，广大乡村社会集聚着大量旅游资源及内生发展力量，乡村旅游发展必将催化着乡村治理重构，重构后的乡村治理又持续推动着乡村旅游发展。让乡村旅游发展回归于基层治理本真、还原于基层自治单位及村社共同体运作是实现乡村旅游可持续发展、催化乡村治理重构的现实选择。
要优化乡村旅游机构职能设置。治理理论认为，良好的治理状态即“善治”要求国家权力向市场及社会回归，但这种回归并不是政府与市场及社会的零和博弈，而是力图在动态合作中共享公共资源的权力分配[2]。从而指出了政府组织需要通过创新形式构建多元主体的协作关系，优化多样功能的职能设置，促进政府行为治理多元主体并存、多样功能发挥。在乡村旅游不同发展阶段及条件背景中，要着力推动科学化机构设置及专业化职能分工。当前，随着乡村旅游市场化、社会化推进，有必要在政府与市场、政府与旅游企业之间培育一个专门服务于乡村旅游发展的半官方组织，充当发展乡村旅游业的筹资机构、技术咨询机构、信贷服务机构、土地开发与销售机构。20世纪60年代后期，韩国的“观光公社”、墨西哥的“福纳多”等乡村旅游发展半官方服务组织，在特定的历史条件下，克服了乡村旅游业发展中的重重困难，为本国乡村旅游可持续发展打下坚实基础。在政府与市场、政府与旅游企业之间培育和扶持专门服务于乡村旅游发展的半官方机构，有利于加快社会资本集聚，多渠道筹集乡村旅游发展资金，促进乡村旅游转型升级。应用所筹集资金对购买土地进行开发，通过变生地为熟地，使交通等条件便利后销售给旅游开发商或旅游企业，对于培育乡村旅游市场主体，拓展乡村旅游发展空间，强化地方政府公共服务及社会治理能力具有重要作用。
二、乡村旅游治理支撑：地方政府行为治理技术现代化
地方政府行为治理以治理技术现代化为支撑。就历史发展观而言，乡村社会变迁不是单纯生产力直线发展所致，而是由乡村社会有机体的网格化多向作用所为。但是，网格化作用不是直接发生，而是以相应行为技术为支撑。乡村旅游作为乡村经济发展的重要要素、乡村治理重构的内驱动力，需通过相应行为技术打破乡村治理的封闭性，促进人口与资本流动，逐步将乡村经济整合到国家经济共同体中，加快推动以地缘亲缘关系为特征、村民身份为基础的传统乡村治理向以开放为特征，以公民身份为基础的现代乡村治理转型。
要推动乡村旅游服务人才现代化。生态现代化理论认为，现代化是一种发展状态、文化转型、价值提升，现代化的核心在于人的现代化，包括人的生活、素质及社会关系现代化。追求乡村旅游经济有效、代际公平、环境友好型现代化发展，人既是实践主体，也是价值主体，更是终极目的，推动人的思想观念、能力素质、行为方式、社会关系现代化是加快乡村旅游服务人才现代化的根本。为此，实现乡村旅游可持续发展，必须有一个更快的知识及技能积累率，知识技能的应用和推广是推动乡村旅游发展的重要因子。地方政府应积极参与到乡村旅游知识生产和扩散及人力资本的积累中来，推动地方政府行为治理技术现代化。当前，要积极推进寓管理于服务的乡村旅游管理服务架构，加快高、中、初级和乡村旅游在职教育培训体系形成，切实提高乡村旅游企业和乡村居民的服务能力和治理水平。要有计划针对乡村旅游部门管理人员，旅游饭店、旅行社和部门经理等管理人员开展职业经理人培训，在更高层面促进乡村旅游发展中经理人职业化及职业化经理人形成。随着乡村旅游的发展，乡村居民的参与面不断扩大，在各大景区家家开饭店、户户设旅馆成为一大趋势，“野导”拉客、居民宰客是景区的一大弊端，加大乡村旅游服务培训力度，规范乡村旅游服务行为势在必行。
要推动乡村旅游形象导向现代化。随着乡村治理变革，乡村旅游发展正经历着由资源导向到市场导向再到形象导向转变，乡村旅游形象是“旅游者对旅游地综合性、概括性的认识和印象，是公众对旅游地所有产品、服务设施的综合感知”[3]。乡村旅游形象导向关键在于地方政府行为技术现代化，核心在于旅游产品的设计和推广，重点在于代表性理念、行为、景观、氛围等形象设计，切实把握活动性、舒适性、人文性、现代性乡村治理需求。首先，要以自身资源为基础做好形象定位。乡村旅游资源决定乡村旅游形象，乡村旅游形象持续影响着乡村旅游产业可持续发展，乡村旅游形象作为自然资源条件状态下的主观能动性产物，更加尊重自然与文化的异质性，倡导人们在认识自然、保护自然、享受自然中促进旅游促销。其次，要以乡村旅游市场为导向开展形象推广。要在市场经济大背景中发展乡村旅游市场，充分体现乡村旅游市场主体性、地域差异化、经营分散性、形象整体性等特点。如我国香港特区坚持市场经济发展浪潮中开展旅游促销，欧美地区也采用传统的东方宣传色彩开拓乡村旅游市场。再次，要以乡村意境营造为内涵促进形象提升。意境形象体验是人在感知基础上通过情感、想象、理解等审美活动获得的内在美，乡村意境是乡村地区在长期的历史发展中，各种生产生活要素积累和沉淀[4]。乡村旅游形象导向现代化，要围绕独特性理念、行为、景观、氛围等形象设计，通过表演性、民俗性、群众性、参与性乡村旅游活动开展，有效促进乡村旅游地情景交融、意境提升。
三、乡村旅游治理条件：地方政府行为治理环境现代化
地方政府行为治理是以治理环境现代化为条件。伴随着传统社会管制向现代社会管理及后现代化社会治理转型，行政生态必然向生态行政嬗变，推动生态型区域治理是乡村旅游发展的价值及目标追求。地方政府行为治理环境现代化，要着力推动政府的目标政策、法规体制、机构职能、能力建设、文化理念等诸方面生态化。
要实现自然环境现代化。生态行政学认为，行政系统应积极主动适应于保护资源环境、促进人与自然和谐的需要，而不是设法改造自然生态系统以适应公共行政改革与发展的需要。自然行政环境现代化过程本质上是一个高度体现人类归属性生态价值进程、旨在维护人与自然的和谐发展、实现乡村共同体代际公平与可持续发展。当前，乡村旅游发展在“反现代化”行为条件下，往往导致生态环境破坏而增加社会成本，滥建房屋、大兴土木、游人过多、土地流失等，难免导致植被和自然环境遭受破坏，带来外部不经济性影响。为消除或弱化乡村旅游发展中外部不经济性，地方政府必须充分发挥生态型区域治理现代化张力。要统一规划、提升地方政府环保立法的预见能力，对潜在的生态资源预先立法保护，建立景区卫生环保体系，提升地方政府环保工作能力，建立环境监控机制，防范乡村环境恶化，回应村民抵制情绪。乡村旅游作为乡村经济重要因子，旅游经济的发展必然会促进人口与资本的流动，人口与资本的流动必然会要求加快乡村治理格局提升。当前，迫切需要将地方政府生态管理职能进一步将环保职能延伸到村屯，强化乡村旅游生态教育，倡导健康文明旅游行为，加快确立生态效益型价值理念，斧正传统生态行为，切实使生态环境保护成为村民和游客自觉行为。
要实现人造环境现代化。人造行政环境现代化体现价值与规范的统一，社会动员性及同化性凸显生态型区域治理现代性或后现代性张力。根据美国著名行政学家弗雷德·W·里格斯（FredW·Rjggs）关于“非均衡政体”棱柱社会认识，在未完全商品化、社会化、市场化，各种政治的、社会的、宗教的及个人地位等因素仍然强烈影响的“集市——有限市场”型社会里，沟通网直接影响一个社会的“动员性”和“同化性”，利用现代技术推进人造行政环境现代化势在必行。广大乡村社会是熟人社会或半熟人社会，是一个由多元公共空间缔造的集合体，乡村旅游经济体现为“集市——有限市场”型经济结构，家族背景、宗族势力、裙带关系、社会威望、宗教信仰、地缘亲缘等因素无不影响着地方政府行政行为及履职功能发挥，推进乡村旅游行政环境优化、促进生态行政能量交换平衡是实现人造行政环境现代化必然选择。要建立勤廉监督机制，规范乡村旅游市场，勤廉监督是构建公共服务型政府的有效途径，规范乡村旅游市场旨在推动乡村旅游发展由政府主导型向市场导向型嬗变，最大限度防止乡村旅游中公共权力腐败及市场失灵。当前，需要将家庭旅馆、家庭饭店、村社导游纳入规范化管理范畴，避免拉客、宰客、市场混乱等现象发生。如日本政府为推进乡村旅游饭店业规范化、国际化发展，分别于1948年和1949年制定了《旅馆业法》和《旅游旅馆促进法》，使本国旅馆、饭店进入规范化管理。要健全保障机制，促进村民有序参与，参与性是治理变革的内在要求，居民参与乡村旅游发展合乎目的性及规律性的统一。当前，需要加快制定乡村居民从事乡村旅游经营活动的法规性文件，从法规上引导乡村居民有序参与乡村旅游发展中来。要建立乡村旅游发展合作共赢机制，西方多数国家如1992年美国的“理解备忘录”、1995年芬兰的乡村政策委员会，通过成立乡村居民、与政府主管部门和乡村旅游企业的联席会会议制度，在更高层面推进乡村居民、政府、旅游企业的互惠共赢。要强化设施服务，促进农村社区化发展，基础设施服务建设是乡村旅游发展的基本要求，乡村社区化是城乡一体化的必然选择，乡村旅游地基础设施服务建设必须以社区理念来打造，通过乡村社区化治理模式促进乡村旅游经济市场化、社会化发展。要推动区域联合发展，实施文化治村，“治理是一个权力运行多向度的，包括横向互动和上下互动的管理过程”[5]，“政府间的横向合作普遍促进相关区域内基础设施等公共产品的改善，从而使相关地区的整体效应得到提高”[6]。地方政府在乡村旅游发展目标认同基础上应着力建立良好的府际关系，着眼强化“心治”模式，推动乡村社会政治符号系统形成。通过协商合作、联合行动、人文化成等项目载体推进，加快推动乡村旅游发展中区域生态型公共治理。早在20世纪30年代，一代教育宗师宴阳初先生就提出“文化治村”思想，强调以文艺教育救“愚”，以生计教育救“穷”，以卫生教育救“弱”，以公民教育救“私”。乡村旅游发展要始终伴随乡村文化及乡村社会政治符号系统建设有序推进。要做好乡村旅游地文化体系梳理，努力寻找乡村精神文化主线，充分挖掘民俗文化内涵，促进乡村文脉提升；要加快构建廉洁高效乡村行政文化，促进乡村旅游发展中服务性、民主性、公正性、有效性、责任性、创新性、法治性行政文化理念形成；要努力营造和谐、健康的乡村旅游文化，突出以社会主义核心价值体系建设为引领，以“礼、读、耕”文化建设为导向，赋予乡村旅游发展及乡村文化建设全新内涵，增强地方政府行为治理现代化张力。
参考文献：
[1]刘 丹，等.政府行为论——市场经济条件下政府功能研究[M].长沙：湖南出版社，1998：296.
[2]高秉雄，张江涛.公共治理：理论缘起与模式变迁[J].社会主义研究.2010（6）：110.
[3]匡 林.旅游业政府主导型战略研究[M].北京：中国旅游出版社，2001：224.
[4]刘 娟，钟 伟.乡村旅游地形象塑造研究[J].合作经济与科技，2010：（5）：9.
[5]黄健荣.公共管理新论[M].北京：社会科学文献出版社，2005：5.
[6]陈振明.公共管理学[M].北京：中国人民大学出版社，2005：176.
责任编辑 凌经球