摘 要：流域府际合作治理机制是流域跨界公共事务的府际合作治理的关键所在。从概念界定着手，梳理流域府际合作治理机制相关研究。国内学者从博弈论及共容利益理论分析府际合作治理的动因，对府际合作治理机制多集中于跨界水污染治理，大致研究方向分为流域区域利益补偿与利益分配机制研究，跨界流域联合防治机制研究以及流域府际合作治理协调机制研究。最后作者就流域府际合作治理有待研究的方向进行了展望。
关键词：流域治理；府际合作治理；府际关系
中图分类号：D619 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）30-0015-03
流域是一类特殊的自然区域：流域是以河流为纽带的带状、多纬度的区域，整体性极强、关联度很高，所以流域公共管理与一般意义上的区域公共管理不同，其中，流域政府在流域公共管理过程中毫无疑问居于核心地位，而当前各种流域问题的深刻根源也恰恰在于治理过程中流域政府间有效协调机制的缺失，所以基于流域公共管理视界探讨流域府际合作治理机制，是具有重要学术意义的理论问题。
一、主要概念的界定
（一）流域治理
生态学中的流域治理，亦称流域管理，其内涵是以流域为单元，在全面规划的基础上，合理安排农、林、牧、副各业用地，因地制宜地布设综合治理措施，对水土及其他自然资源进行保护、改良与合理利用[1]。来自全球水合作关系（GWP2000）对流域综合治理的定义是“促进对水，陆地和相关的资源进行协调的发展和管理，按照一种合理的方式，为了充分发挥作为而且没有妥协至关重要的生态系统的承受能力并产生经济和社会福利的一个过程。”[2]而公共管理视域的流域治理定义是以政府为主导，社会协同、公众参与的多主体互动合作的多中心治理格局，即“政府、社会、市场”上下互动的管理过程与公共行动网络[3]。胡鞍钢（2002）在《新的流域治理观：从“控制”到“良治”》中就提出应当建立新型的流域统一管理与分级分部门管理相结合的治理结构[4]。
（二）府际关系
府际关系研究是府际合作治理研究的基础。府际关系一词最早出现于1935年的《美国社会百科全书》之中，由威廉·安德森（William Anderson）提出，将府际关系界定成：美国联邦制度中所有类型和有层次的政府单位所出现的大量活动或者相互作用[5]。谢庆奎教授（2000）认为府际关系就是政府之间的关系，它是指政府之間在垂直和水平上的纵横交错的关系，以及不同地区政府之间的关系[6]。刘祖云（2007）认为府际关系是各级政府间为了执行政策或提供服务所形成相互关系的互动和机制。府际关系的产生原因：一方面是为了发展及执行公共计划所包含的政府各层级间复杂而相互依赖的关系；另一方面，府际关系也是不同层级政府为共同地区提供服务与管理中所形成的交互关系[7]。美国学者赖特详细归纳了府际关系运作上的特点：其公共福祉是管理区域公共事务，解决区域公共问题，提供区域公共物品，实现区域公共利益。
（三）府际合作治理
加拿大著名政治学教授戴维·卡梅伦（2001）认为，现代生活的性质已经使政府间的沟通、协调变得越来越重要，不仅在经典联邦制国家，管辖权之间的界限逐渐在模糊，政府间讨论、磋商、交流的需求在增长，就是在国家之内和国家之间，公共生活也表现出这种倾向，这种治理就是府际合作治理。府际治理是行政革新和政府再造的重要产物[8]。关于府际合作治理的定义，国内学者从不同角度出发，给出了不同的阐述。张紧跟（2013）指出府际治理是指一种政府间、公私部门与公民共同构建的政策网络，强调通过多元行为主体间的互动与合作来实现和增进公共利益，包括政府间协作、跨部门伙伴关系以及公民参与。所以，府际治理代表着府际关系研究的变化，强调的是通过多元主体之间的协作，以解决府际间公共议题[9]。何精华（2011）从治理目标的角度提出府际合作治理是为了实现或增进公共利益，政府部门和非政府部门（营利部门、第三部门或公民个人）等众多公共管理主体彼此合作，在相互依存的环境中分享权力，共同管理公共事务的过程[10]。朱最新（2012）从法理界定所谓府际合作治理，是指一种建立在尊重、协调、合作、共赢基础上，强调问题解决、目标导向与管理创新，政府主导的多元化制度性合作治理[11]。府际合作治理被认为具有如下特征：以问题解决为焦点；注重政府间在信息、共同分享、共同规划、一致经营方面的协力合作；强调公私部门的混合治理模式[12]。学者们公认的是府际合作治理强调政府之间的伙伴关系，强调公私部门的混合治理模式。
二、流域府际合作治理动因分析
学者主要从博弈理论及共容利益理论分析流域府际合作治理的动因。根据博弈理论，府际博弈及搭便车是流域治理外部性的主要原因。府际博弈指中央政府和地方政府间，以及地方政府和地方政府间，在一定的规则约束下，依靠所掌握的信息，如何进行决策及这种决策的均衡问题。（李胜，陈晓春，2011）[13]从公共经济学的角度看，流域水环境是介于纯公共物品和私人物品之间的准公共物品。（易志斌，2009）[14]在区域利益、信息不对称和缺乏激励机制的影响下，地方政府很难真正履行中央政府的治理政策，而污染外部性和利益冲突则使各行政区之间难以达成合作治理，府际博弈的非理性均衡成为跨行政区流域治理困境的深层次原因。鉴于此，通过重复博弈建立行政区之间的流域合作治理机制才能有效控制流域水环境污染。（黄溶冰，2009）[15]运用非合作博弈，彭祥、胡和平（2006）对不同水权模式下的水资源配置效率进行了研究[16]。韩贵锋、马乃喜（2001）对企业治污的囚徒困境进行了研究，从博弈论的角度阐释了无监管下公地悲剧的成因[17]。
奥尔森提出的共容利益理论是如果某一理性地追求自身利益的个人或某个拥有相当凝聚力和纪律的组织能够获得该社会所有产出增长额中相当大的部分，并且同时会因该社会产出的减少而遭受极大的损失，则该个人或组织在此社会中便拥有一种共容利益。共容利益给所涉及的人以刺激，诱使他们关心全社会产出的长期稳定增长。流域是自成系统的整体，流域水环境的自然属性决定了流域上、下游可持续利用流域水资源是共容利益。共容利益使得流域上、下游利益主体的合作变得必然和可能，即存在建立流域府际合作治理机制的可行性（易志斌，2010）[18]。
三、流域府际合作治理机制研究现状
目前流域府际合作治理主要关注于水污染治理方面。学术界和实践部门提出多种治理机制，主要有以下几方面的研究：
（一）流域区域利益补偿与利益分配机制研究
1.流域生态补偿机制
通过流域区域民主协商和横向财政转移支付，实现流域区际生态补偿的准市场机制是现在重要的研究方向。Tognetti等（2004）认为，流域水生态补偿应该是流域下游对流域上游保持水质、水量的生态服务所给予相应的补偿[19]。刘晓红，虞锡君（2007）运用横向转移支付方法，以“恢复成本”作为补偿依据，定量分析了上游如果造成流域污染，必须对下游进行补偿[20]。金正庆，孙泽生（2008）从监督激励视角出发，以公共物品外部性的溢出范围、收益受损者辨识的难度、交易成本、支付能力、监督成本为五个影响因素，提出了一个生态补偿机制构建的分析框架。分析认为，生态补偿机制的构建需考虑到信息不对称和科层制的分权结构下的激励相容问题，为此生态补偿不但需要矫正外部性，而且需要提供监督激励性的补偿[21]。郑海霞（2006）通过对四个不同类型典型流域的实地调研与分析，剖析了中国流域生态服务补偿的机制、标准、驱动力与障碍等，为构建中国流域生态服务补偿政策框架和下一步合作和试点提供经验[22]。陈瑞莲，胡熠（2005）认为我国应该采取区际生态补偿机制解决跨界水污染，但同时要配合建立健全流域区际民主协商机制、流域生态价值评估机制、补偿资金营运机制和流域区际经济合作机制等[23]。
2.流域区域产权交易机制
也有学者提出构建流域区域产权市场，通过市场交易，实现流域资源优化配置的市场化机制。这一机制以科斯定理为依据，认为流域治理中的外部性问题实质上是治理双方产权界定不清所致，要解决外部性问题，应当在明晰产权基础上进行市场自主交易。赵来军，李旭等（2005）分析了排污权交易理论在国内外的实践，结合我国流域的实际情况，建立了流域跨界水污染纠纷排污权交易宏观调控动态博弈模型，得出排污权交易宏观调控管理体制明显优于指令配额管理体制的结论，并讨论了影响排污权交易宏观调控管理体制实施效果的因素[24]。常亮等（2012）提出以政府规制为手段构建流域水资源准市场体系是解决流域水资源短缺和推动流域生态保护的最有效方法，利用“委托—代理”模型对流域水资源准市场机制进行了建模研究[25]。
3.流域生态建设税机制
开征流域生态建设税，实施中央财政纵向转移支付的强制性机制。庇古在他的The Economic of welfare一书中指出，在存在外部性的情况下，通过对产生外部性的企业征收外部性税收的办法来使企业的生产成本等于社会成本，可以在一定程度上避免外部性问题，这就是“庇古税”的思路。开征生态建设税是庇古税理论的应用。赵军来，李怀祖（2004）建立流域跨界污染税收调控博弈模型，用理想点法求出博弈模型的数值解，得出税收调控管理模型明显优于指令配额管理模型的结论[26]。
（二）跨界流域联合防治机制研究
跨界流域水污染联合防治机制是一种兼顾了法律法规、利益博弈、经济补偿、管理效益的流域府际合作治理机制，是当前现实实践的结果。唐国建从社会学角度对SJ边界环保联席会议作为案例做实证分析，认为目前以一级政府下属的环保局为主体的跨界流域水污染联合防治机制，实质上是政府之间的共谋行为，其社会效应体现为该机制有效地协调了上下游的利益博弈，并在一定程度上遏制或避免了因经济纠纷引发的突发性事件。这种共谋行为随着联席会议制度的逐步完善而成為一种合法的制度安排（唐建国，2010）[27]。施祖麟等以江苏浙江边界水污染治理为例，研究适合中国国情的跨行政区水污染治理管理机制。研究发现，当前最主要的矛盾是流域管理与行政区域管理体制间的矛盾，建议保持以条块结合的政府层级结构基础上的管理体制，通过机构、机制、法规等综合性改革来协调当前管理体制中流域及区域中不同部门、不同层级间的矛盾（施祖麟，2007）[28]。
（三）流域府际合作治理协调机制研究
朗友兴（2007）认为，多年来跨界的环境得不到有效的解决，现行分割的行政体制是一个主要因素，由此需要地方政府之间建立有效的跨区域合作机制或制度，中国地方政府跨区域合作机制是解决问题的重要途径[29]。汪伟全（2001）认为，加强府际合作是当代治理变革的趋势。地方政府间的关系作为政府间一种重要关系，合作往往受政治制度、经济制度、社会文化等因素影响，因此有必要从渊源入手，探究和分析合作的存在问题及制度困境[30]。张紧跟（2007）认为，跨界水污染问题不仅引发公用地灾难，还制约上下游地区经济社会发展，甚至还容易导致群体性事件，影响社会和谐；而传统以地域为界的管理方式在治理这类跨界水污染问题上捉襟见肘，这是因为碎片化的治理结构、本位主义的治理动机、各自为战的治理行动无法形成合力。因此，地方政府间环境协作是有效治理跨市（县）河流污染的必然选择，而这必须建立上级政府监管权威、健全公众参与和流域内地方政府间民主协作的多元治理机制[31]。周海炜，唐震（2005）认为应该采取协商解决方式，在区域政府、水行政、基层涉水主体等三个层面建立多层并相互联系的协商机制[32]。
四、简要评论
有关流域府际合作治理机制专门性研究成果总体来看还很不够，并且已有研究成果也多从经济学、生态学角度展开论述，往往缺乏经济学、政治学与行政学、生态学、社会学、人类学等多学科交融的视角。而事实上流域区域内公共事务治理的政府间合作协调机制研究归属于公共管理学科范畴，从学科特点来看，恰恰强调多学科方法的交汇。生态学意义上的流域“治理”概念常常与流域公共管理所强调的流域治理概念相混淆使用。实际上，后者来自于政治学和行政学的发现，其主体是由政府、市场（经营者）和公民社会构成的利益群体集合，即三元治理结构。所以重要的乃是建构全面有效的流域府际合作治理机制。而对于流域府际合作治理的机制，以往文献基本上是各自阐述一种机制，而很少从比较的角度来综合考虑各种治理机制的优缺点。其次，现有的理论及实证研究多关注于流域水资源保护的府际合作治理，而缺乏对其他领域的扩展探析。流域区域内公共事务治理的政府间合作协调机制可以扩展更多方面，例如流域区域内公共危机事件的府际合作治理，建立加强共同应对公共危机府际合作治理机制，协调流域政府间关系，提高应急管理绩效。公共危机流域府际合作管理是未来可能的研究方向。流域府际合作治理机制的价值在当代将日益凸显。
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