摘要：城管执法人员既是城市治理过程中公共政策的执行者，也是与社会公众关系最为密切的基层公务人员。城管执法人员属于“街头官僚”范畴。其执法过程存在行为失效现象，如执法程序的缺位执行、行政执法方式的选择不当、行政自由裁量权的过渡滥用等。行为失范的原因主要包括个体利己性、有限而又稀缺的政策资源、规则的非理性依赖、执法对象的非自愿性等。应采取伦理和道德教育、重塑执法流程、法律监督等来约束执法人员的行为。
关键词：街头官僚；行为失范；行动逻辑；规制对策
中图分类号：D035.5 文献标识码：A 文章编号：1003-3890（2013）09-0018-04
美国学者李普斯基在《建立一个街头官僚理论》一书中首次对“街头官僚”的概念进行了阐释。可以看出，城管执法人员是处于行政执法过程的链条最基层的底端[1]。同时，其最为主要的责任就在于履行基层公务员的社会管理和监管职能，同时也能对社会不安全，影响市容市貌的现场监管和行使一定量的行政自由裁量权。城管执法人员应该在基层公务员与社会公众之间的互动过程中，关系表现得最为密切。可见，城管执法人员显然属于“街头官僚”的范畴。在我们国家中，由于城管执法人员所具有典型化街头官僚的某些特点、身份和工作性质，因此在这行政执法过程中一定程度上是会造成其行为失范现象。
一、城管在行政执法行为的失范表现
20世纪80年代以来，为了推动经济社会的发展，我国地方政府在一定程度上赋予了基层公务员，特别是基层的城市管理人员，相当大的行政自由裁量权。同时也应该看到，相较其他基层公务员，城管执法人员有时是最有效用的，因为他们能够直接提供基层高质量公共服务、进而确保社会公众的利益得以实现；反之，也可能带来一定的害处，他们可以凭借自由裁量权肆意横行。与此同时也该看到，由于行政裁量权的运用尺度上有所失控，进而造成城市管理执法人员在行政执法过程中会出现城市管理行为上的失范现象。
（一）执法程序的缺位执行
众所周知，执法程序的公正化对实体性公正有着促进效用。尽管中央和地方政府在执法程序有着相关的规定，然而在法治化进程下仍然存在着“重实体、轻程序”的问题，违反执法程序的现象比较凸显。例如，城管执法人员在不出示证件情况下依然执法；没有按照严格的行政处罚格式书填写；不告知当事人——小商小贩享有申请听证的权利，等等。这些不规范行为导致执法程序成为一纸空文，也就无法保障民众的社会利益。最终结果是对法治政府的建设有所损害。
正是因为我们国家比较缓慢的法制化进程，不完备的对应行政程序规范，监管体系比较滞后和不完善，这些都在一定程度上造成城管执法人员在行政程序上拥有很大的自由裁量权，进而导致了城管执法人员办事效率低，存在比较严重的互相拖拉现象。特别是赋予权利或解释义务的行政自由裁量行为，也在一定程度上造成不当程序和方式。
（二）行政执法方式的选择不恰当
近几年，作为城管执法人员的城管执法人员越来越以“暴力”示人，造成这一行为失范的主要原因：其一，缺乏对城管执法人员的权力规制；其二，与城管执法公务人员个人化的道德素质相关。在城市管理过程中，为了约束基层执法人员而制定相应的行政法律、法规条文，同时鉴于其监管体制的不健全，因而对行政裁量权的约束效果不佳。同时，城管执法人员个人道德修养良莠不齐，在此中的一部分的执法公务人员难以把握恰当的执法手段以及对掌控执法精神有欠缺，不能将社会公众利益放在其基准点。在此种状况下，城管执法人员就以不恰当的执法方式来“规制”与相对应的执法对象——小商小贩。
（三）行政自由裁量权的过度滥用
为了公共利益的实现和社会秩序的稳健，进而增强社会的有序化和政府的高效化，势必会要求基层政府尤其是基层执法公务人员对自由裁量权的恰当而又合理的整合与运用。但是现实困境在于我们国家实体法中的法律法规条文中很少有对基层执法人员的相关规定。另外，尽管现有的法律法规体系中对自由裁量权的规定和规范比较繁多，但没有形成一定的标准，其所定性定义都比较宽泛，缺乏针对性。但应看到的是，城市管理实践过程中，城管执法人员会因个人利益，对裁量权的不合理运用来改善自我的生存状态，换句话说，就是利用个人所拥有的行政自由裁量权来进行权力寻租现象[1]。同时在这种现象背景下，执法人员在利益的驱使下会滥用其行政自由裁量权。执法过程中滥用行政自由裁量权主要表现为：其一，滥用其执法权力，对本该执行查处的商户和私营主不惩处，执法事件会因执法者的个人原因而随意性执行；其二，相当部分的执法者在执法过程中会向商家或者小商小贩索要好处，或直接接受其贿赂；其三，在地区利益和部门利益的驱动之下，在执法过程中，对上级政策只是简单象征性执行。
二、城管行为失范的行动逻辑
（一）街头官僚的利己性驱动
街头官僚是拥有比较多自由度的某一特殊行政群体，因而其执法行为往往会在利己性的驱动作用下，在行政执法过程中难免会发生行为失范。正是因为执法目标杂多，城管执法人员要在基于各种利益的诱惑下，势必会作出选择性行为[2]。假如在执法过程中存在多种执行方案时，城管执法人员在受到利己性驱动作用下，一般意义上会采纳能给自身带来更大利益的计划。如城管执法人员追求个人利益最大化的引导，其所执行的方针政策会因个人的利己性而有所选择。如所要求执行的方针与政策被执法人员视为硬性指标项，执行过程中执法者依然会在自身利益的筛选之后，再对其进行有选择地分化执行或者是放宽；对弹性比较大的政策执行，会选择对有助于自身利益获取的执行方案；而相较于与其利益有所冲突的执行方案，其一般会采取软性化执行策略，进而造成执行效果不佳。因此在城管执法人员利己性的驱动下，会进一步增加城管执法人员在执法过程中出现行为失范现象的可能性。
（二）规则的非理性依赖
随着法制建设的进步，城管执法人员的工作正面临不确定性，有可能引发不良争议与纠纷。执法者在“庇佑自我”保护帽子动机的驱动作用下，会用法律、法规以及这种官僚逻辑钻缝隙和空子，寻求上述的免责之所。尽管这些行政法律法规制度对执法者来说是形式化的，但是它既能作为城管执法人员的执法标准，又可以成为免责“保护伞”。这样，非理性执法规则会造成城管执法人员能躲在规则的夹缝中，也能做到城管执法人员免于行政责任。原因就在于，执法者对程序的非理性依赖是执法者能够逃脱责任的方式之一，当执法者面临某些失误与困境之时，可以以主观态度来决定选择何种执法程序来执行[3]。再加之，执法制度、规则的过度泛滥一定程度上是会降低制度和规则的效用，可见规则较为杂多在某种意义上会形成有限官僚主义权力的基础[4]。由此可知，刻意地去遵循那些律法规则也会造成形式主义，同时本该城管执法人员积极行动来提高公共服务往往就被规则依赖给取消掉了。城管执法人员的“以规则为本”做法的恶果就是形式替代实质。
倘若在规则缺位情况下，规则的非理性依赖会影响城管执法人员的执法流程，也会成为其免责的“挡箭牌”。另一方面，规则的完整性结构会降低上一层级官僚的权威效力，因而这种规则也就不能较大程度地干涉城管执法人员行为。可见，如果城管执法人员与上级官僚之间在某种程度上脱节了，城管执法人员行为失范的可能性将大大增加。
（三）稀缺而又有限的政策资源
相较于街头官僚所完成的任务来说，政策资源经常是不足的。具体地，街头官僚的决策是在时间和信息非常有限的情况下做出来的。此外，完成所需任务的人力经常也会不足。同时，对于服务的需求倾向于增加来与供给一致。当服务质量变好以后，对于它们的需求就会增加，然而街头官僚机构所拥有的资源并没有相应地增加，从而会降低这种服务的质量。有学者指出，这种需求是一种弹性需求，可见这种弹性需求进一步地加剧资源的短缺。
城管执法人员在依据上一层级官僚所制定出的决策来对城市进行管理时，需要一定的政策资源来辅助决策的执行。从广义范围来说，城市管理和执法机构以及其相关人员一定程度上是可以作为政策执行的资源；从狭义范围来说，政策资源仅指在公共政策执行活动中的经费。由此看出，城管执法人员在为民众提供公共服务过程中，就需要行政法律、相关法规以及对各种有偏差的社会利益追求对其的考量，势必会导致此政策资源的不足，根据社会大环境对公共政策资源的价值进行合理有效的配置，进而选择益于个人利益的理性化政策资源的配置方式[5]。但是，必须正视一点，此种执法人员会因为政策资源方面的缺乏而在集体所有事务与工作上一致地来实施格式统一的规则，其反应可能是“治疗类选法”，即在最有利于自身的地方加大其投入时间和资源量[6]。这会导致城管执法人员在面对行政处罚时，依据稀缺有限的政策资源，来选择能带来自身利益或者部门利益的方案，同时对不利于或有损于自身的政策，往往会选择回避甚至设置一些困难影响政策执行。美国前行政学会主席戴维·罗森布罗姆认为：基层的行政执法人员在多数情况下是利己的而不是自发地去服务社会，绝大部分的基层人员都只是在做表面性工作和事务，同时刻意努力去做易于完成和处理并且能够带来明显政绩的事务与工作[7]。
（四）执法对象的非自愿性
街头官僚机构的“顾客”——执法对象，表现出非自愿性。在非志愿性或强制性的情况下，执法对象被强迫为“顾客”。例如，在城管执法人员处罚某一小商小贩时就是如此。然而，在强制性不存在的条件下，这种“非自愿性”仍然存在，原因在于城管执法人员提供的服务或福利是公民在其他的地方无法获得的。换言之，政府的城管执法人员机构垄断了对于该种服务或利益的供给。
此外，街头官僚不可能被这些非自愿的顾客监督与约束。其原因就在于：（1）若街头官僚机构没有很好地满足“顾客”的需求，并不会对自身有损失。在某些情况下，如果街头官僚能够减少顾客的需求，它将会获得奖励。（2）即使顾客对于街头官僚机构的服务不满意，这种“非自愿”的顾客也不能自由地退出其与街头官僚的关系。在这种情况下，街头官僚就可以比较随意地对待他们的顾客，包括忽略他们的需要、滥用职权、不尊重下层贫穷的公民等[8]。当然，这并不意味着顾客是完全无助的。在某种程度上，顾客可以利用他们掌握的资源来限制街头官僚，街头官僚依赖于顾客对于他们决定的服从。但是，街头官僚和顾客之间的关系仍然是不均衡的。这种关系主要取决于街头官僚的偏好和优先选择。这意味着虽然街头官僚和他们的顾客之间存在某种互相依赖，但是他们之间必然会充满冲突，而且在很多情况下，街头官僚就是公众批评和抱怨的对象。简而言之，街头官僚的工作环境是相当复杂多变的。在这种工作环境中工作的街头官僚就需要发展出某种机制来对付这些困难。
三、规制城管行为失范的对策
（一）强化城管执法人员的伦理和道德教育
城管执法人员具有一般城管执法人员的自利性，因而对其进行伦理和道德层面上的教育是必不可少的，换句话说，就是加强城管执法人员的自律或者是内部控制。内部控制是由基层公务员伦理准则组成的，在规则和监督机制有缺陷条件下，加强其道德行为。其最终的目标就在于要建构出内部控制机制，来保证城管队伍能符合道德准则和职业操守行动。因而通过对其进行伦理和道德层面上的教育，来唤起城管执法人员伦理道德的自主性、自觉性[9]。
在对城管执法人员进行伦理和道德教育过程中，应当强化对城管执法人员的公共伦理与道德教育。在城市管理过程中，执法者做出执法行为之前，以执法者行政良心作为心里考量和平衡准绳，有助于对行政道德的选择。因此，主管部门应当要对那些符合执法者应有的伦理道德行为进行肯定及嘉奖。同时也需要在行动之后，去考量执法人员自身行政行为是否符合伦理和道德规范[10]。总的来说，其行政道德是行政人员职业道德的重要规范。其行为操守是要与行政执法的法律和规范相融合，可见这进一步凸显了行政良心甚至是行政道德在执法过程中重要的伦理层面价值。因而，在城市管理过程中执法人员如果拥有一定的行政良心以及行政道德，那么在行政执法过程中执法者忽视执法目的和合理性的可能性就大大降低了。
（二）重塑城管执法人员的行政执法流程
重塑城管执法人员的行政执法流程主要包括如下几个方面：其一是要重新明确行政执法的目标；其二要变革城管整体组织化架构；其三再造行政执法流程，进而实现行政执法流程的程序化和标准化；其四要合理化运用相关资源和手段来规制基层的行政执法人员，最终使得行政执法效果得以改善。但是要合理改善其行政执法效果，就需要以最终的结果和绩效为行为导向，对城管部门中进行内部设计。同时还需要对城市管理行政执法过程中的有内在逻辑联系的流程进行重塑和再造，具体方略包括如四个方面：（1）明确清晰的行政目标，有利于执行的有效性发挥。但应当注意到，在明确目标时，需要对组织进行定性，同时还需要进行量化指标的考核。（2）制定相对应的工作说明书，详细地解释和说明本次执行过程的目标和手段。同时在处理不同问题情况下，要合理遵守现有执法规则和程序，尽可能地反映各种可能和突发状况，从而为其能作出恰当而又及时反应提供较为清晰的行为标准。（3）通过运用信息平台来监督其负面行为，例如黑箱操作、裁量权的滥用、差异化服务等。（4）建立科学化评估体系，完善奖惩机制。合理选择考核和评估指标（如：行为表现、执行效果、主观态度），然后依据指标作出相应的奖惩，使城市管理公务人员在执法行为上不偏离公共价值要求。
（三）完善城管人员执法的监督体系
现有的城市管理监督体系主要包括了上级对下级的监督以及现有体制内的监督，即使存在外部监督机构和个体公众监督，但是其监督力度和效果也是不佳。众所周知，城管管理行政体制内部的监督，这种监督方式势必会造成自己监督自己的权利违规，这会造成社会公众对其公信力的缺失，降低了城市管理部门甚至是政府的权威，因此要完善其监督体系。在现有监督体系中主要包括了以下几种监督方式：司法监督、行政监督、公民监督以及舆论媒体监督。但是，社会总是在发展的，因而就需要不断完善其监督体系。同时要构建一支专业化的、第三方的、相对独立的监督方式，而建立这种新型监督方式来监督现有城市管理部门的前提是这种监督方式能否得到全社会的认可。另外，党和政府要在行政法律、行政法规上要充分保障其合法、合理地位，同时要赋予与应有权力大小相当的监督权力来监督现有的城市管理部门。必须看到的是，此第三方监督机构要把着重点放在客观事实上，以公开化和公正方式来行使相应的监督权力，此监督机构要面向社会，接受社会民众的监督和制约。只有让城市管理部门行政自由裁量权处于多种监督方式之下，才能从一定程度上防止和遏制城管执法人员的行政自由裁量权滥用。
（四）运用法律手段规制城管执法失范行为
造成城管执法人员行政自由裁量权的滥用和运用不当，主要是我国现有的相关法制建设滞后所致。法律程序是法律的关键所在，而行政法律更是如此。一旦行政法律缺乏一系列的行政程序要件，这势必会造成行政法律的滞后以及会降低其效用。因此，倘若行政程序被法律化后，其一，作为执法者的城管公务人员在行使相关行政自由裁量权时，就应当严格按照行政程序所规定的去做，反之若无作为或者是不作为，执法者就应当承担相应的法律后果。其二，作为权利客体——执法对象，有权利要求执法者按法定行政程序进行城市管理行为。行政相对人可以监督城管执法者，使其能合理、合法地行使自由裁量权，进一步地来防止和遏制城管执法的主观随意性[11]。由此可见，在城市管理过程中，行政执法机关是可以按照行政处罚法等相关规定，依据各地城市管理部门的实情建立起一整套的程序性制度，如调查取证制度、公开制度、听证制度，等等，以此来遏制城市管理部门执法者的主观随意性以及其行为失范现象。
四、结语
通过上述分析，造成城管执法人员行为失范的原因主要包括以下：个体利己性、有限而又稀缺的政策资源、规则的非理性依赖、执法对象的非自愿性等诸多方面，为了消除行为失范所带来的消极后果，应采取伦理和道德教育、重塑执法流程、法律监督等来约束城管执法人员的行为。合理化规制城管执法人员，不单单是对服务型政府与法治政府建设的要求，也是实现我们国家基层政府转变执法职能的未来趋势。
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责任编辑、校对：关 华