[摘 要]土地承包经营权退出补偿机制是指在出现了法律规定情形之后或者是由于现实之中承包方个人需求而将承包地退出的时候所存在补偿机制。本文将从现阶段农村中，通过以下两种方式离开农村的人：一则是完成学业，有了稳定的工作，比如进入了国家体制之内或者是在企业公司等地方的人；二则是作为农民工进城务工，然后留在城市，比如有一部分农民工有一定收入之后并不遵从父辈们的传统——回村建房，光耀门楣。而是在各方面条件比较好的小城镇买房，从事第三产业为生的这类人。对这两部分人进行讨论，对于有退出土地承包经营权意愿的这两类人的土地承包经营权如何进行合理退出并得到适当补偿。在这个过程当中，相关的政府机构等需要国家机关需要采取哪些引导进行讨论。
[关键词]土地承包经营权；退出机制；补偿机制
[中图分类号]F592.7 [文献标识码]A
1 土地承包经营权退出补偿机制的涵义
土地承包经营权退出补偿机制是指在出现了法律规定情形之后或者是由于现实之中承包方个人需求而将承包地退出的时候所存在补偿机制。土地承包经营权是符合条件的农户向本经济组织、村民委员会或者是村民小组申请而取得的对承包地的占有、使用和收益的权利，是一种农村土地制度中所存在的一种特定的用益物权。对于农户而言，土地承包经营权是一项重要的财产权，极长的一段时间内，该权利对于保障农民的生活发挥着至关重要的作用。土地承包经营权在一定的历史条件下，国家对该制度进行设计和实施。属于除了农村宅基地使用权制度之外，维持我国农村稳定，发展农村经济和保障农民生活的两个重要制度之一。
土地承包权的退出机制，根据现行的法律规定，符合一定条件下，农户可以自愿退出土地承包经营权，将承包地交还给发包方。在这个过程中，发包方根据相关现行的法律对农户加以补偿。但是，不难看出这部分的制度是存在问题。假如有相关非常齐全合理完善地退出机制，是不可能有出现那么多占着承包——即便是不再耕种，不再以种地为生也不交出自己土地承包权的情形。
土地承包经营权退出补偿机制可以分为两个部分进行理解：土地承包经营权的退出和相应的补偿制度，架构一个合理的土地承包经营权退出补偿机制就需要明确这两部分的标准。根据现行的规定来明确土地承包经营权退出的条件和当出现主体不适格的情况下退出土地承包经营权时，应该给予的补偿标准、实现的方式和实施主体。
2 土地承包权退出补偿机制设置的必要性
在国民经济总体蓬勃发展的背景下，农村经济有了深刻的变革。大多农户的经济收入构成有了很大的变化，已经由以前的以土地收入为主，慢慢转变为了多种收入并存的收入结构。促成这些变化的因素包括很多方面：一则是随着市场经济的发展，农村经济融入了市场经济。农民以各种身份参入到了市场经济之中，成为市场经经济的一部分，市场经济有很多岗位对农民工有需求；二则随着科技水平的提高，不管是粮食的品种、农药还是各种农用机械的投入，很大程度上解放了农村的劳动力；三则随着普及义务教育等国家实施促进国民素质的战略的实施，很多农民都具备了走出农村的素质，并且也有了走出农村的机会，比如完成一定的教育阶段，顺利在城市找到工作也解决户口问题。综上而言，即大部分的农民具备了离开农村的能力，也刚好到了可以离开农村的时机。在如此背景之下，出现了很多农民进城务工的情況，在城市中的很多岗位都能见到农民工的身影，比如最常见的快递和建筑这两个行业。
从以上可以总结出两个现阶段农村中离开农村的两个主要方式：一则是完成学业，有了稳定的工作，比如进入了国家体制之内或者是在企业公司等地方。二则是作为农民工进城务工，然后留在城市，比如有一部分农民工有一定收入之后并不遵从父辈们的传统——回村建房，光耀门楣。而是在各方面条件比较好的小城镇买房，从事第三产业为生。这两种情况下，一般会涉及到户籍的变更，由农村户口转化为城镇户口。即便在一定程度上，是否变更户籍是具有可选择性，但基于生活中各种便利，比如子女入学需要而买房转化户口的这部分农民工也会选择在小城镇落户。本文将对这两部分人进行讨论，对于有退出土地承包经营权意愿的这两类人的土地承包经营权如何进行合理退出并得到适当补偿。
对于此段中提及的这两种情形对应的两类人，有一个共同点，即他们离开了农村之后，短期内不会再回农村生活，而是在城市定居。对于这两类人所涉及到的土地承包经营权如何才能合理退出，在此过程中保障这两类人的合法合理的权益。以下笔者将以《中华人民共和国农村土地承包法》为索引，来梳理当前我国现阶段法律制度下所存在的土地承包经营权的退出机制补偿机制，以期涉及的土地承包经营权退出补偿机制能够更加完善，更好的维护人们的权益。
根据在《中华人民共和国农村土地承包法》（后文中简称《农村土地承包法》）中第十二条的规定可知，在现实情况中作为承包地的发包方可能是村集体经济组织、村民委员会或者村民小组。在后文中一般以集体经济组织为代表。
3 《中华人民共和国农村土地承包法》的相关规定
土地承包权有退出机制，应该是一个完善的体系。对于如何退出土地承包经营权，应通过合理的补偿机制去实施，有合理的补偿制度；并且退出了土地承包权之后，也有畅通的途径重新获得土地承包经营权。退出土地承包经营权可以有两种情形：一种没有符合身份性要求的时候，被迫交回土地承包经营权。另外一种是身份性特点等是完全符合，只是由于一些原因，想要退出土地承包经营权。针对这两种情况所涉及的问题有不同，分别需要考虑的问题有所差异。针对第一种情况，由于一个家庭里面没有符合继续承包土地的人存在，即没有符合取得土地承包经营权的人存在。在这种情况之下，该农户就必须要将土地交还集体，这是无可争议的问题。即便是集体强制性收回承包地也是属于适法情形，但是问题在于在此种情形之下，对于农户的补偿标准将如何执行，此问题在本文后半部分会加以探讨。第二种情况而言，符合条件的农户对于是否退出土地承包经营权有着充分的自主选择权。以下笔者将从土地承包经营权退出补偿机制的以下方面进行梳理：是否可以重新申请、补偿资金的来源和补偿款与剩余承包年限；另外就是对于：“种植年限越长且价值越高的经济作物于承包地之上，是否属于提高承包地生产力的行为”的问题进行探讨；最后是关于土地承包经营权退出补偿机制涉及到的土地的范围的探讨。
3.1 是否可以重新申请
当农户自愿将土地承包权交回之后，假如该农户的成员还是具有身份资格，又如何重新申请土地承包经营权；这个重新申请是不是有时间的限制；是否在一定时间段，允许农户重新申请土地承包经营权？现行的法律有如下规定：
根据《农村土地承包法》第二十九条规定，在承包期内，承包方可以自愿将承包权交回发包方，但是也作了相应的限制：在承包期内，承包方不能再次申请承包地。在《农村土地承包法》第十五条规定只要是符合本集体经济组织的农户就可以申请承包地，那么当承包方的承包地是由于有本法规定的符合发包方收回承包地的条件而收回了承包地，那在后期当被收回承包地的承包方再次满足了申请的条件即再次成为了本集体经济组织的农户，应当不受承包期的限制，而允许其再次申请承包地。
虽然是退出机制，比较合理的方式即有出有进，即主体适格，可以申请取得；当想要退出，经过一定方式可以退出。退出之后，只要在一定条件具备，还可以重新申请。有循环互动的法律制度设计，一定程度上是可以称之为农民自愿退出的定心丸。不过为了制度的稳定性，应该有具体的法律规定来规定相应需要达到的条件。
3.2 补偿资金的来源
这部分补偿如何实现，资金等从何而来。是不是可以有一种分类是农户自己处理，另一种是交还集体然后再由集体进行处置，这种情况下补偿款由集体出。给予补偿的部门出资方即补偿给农民的资金从何处来，现行的《土地承包法》有以下的规定。
3.2.1 直接接手承包权的农户自己出资补偿。在《农村土地承包法》四十一条【土地承包经营权的转让】中所规定的土地承包经营权的转让，是以直接由农户自己将承包转让给有资质的农户，在这个过程中，再结合《农村土地承包法》第四十三条【承包方在承包地上投入而提高土地生产力的补偿】，针对在土地里面种植了长期性的经济作物，是否属于在四十三条中所规定的在承包地上投入而提高土地生产力，笔者认为改种行为应当属于提高土地生产力的行为——该种行为的确在一定程度上提高了土地的产出值，提高了土地生产力。与发包方成立新的承包关系的农户，要给与原农户相应数目的补偿。这个数目由二者在转让之前达成协议。在此过程中针对土地承包权的转出方的补偿自然是由新的承包方出资。
3.2.2 集体经济组织出资补偿。当出现《农村土地承包法》第二十六条【承包期内承包地的交回和收回】中第四款的规定，不论是农户自己交回或者是发包方即集体经济组织，对于在承包期内农户在承包地上投入而提高土地生产能力的，发包方都应该给予适当的补偿。在本条规定中可以看出，不论是交回还是回来，接收方都是本集体经济组织。那么补偿款即是由本集体经济组织出资进行的补偿。
但也可以看出一点，此条款中并未规定具体的补偿标准的条款。
3.3 补偿款与剩余的承包年限
在计算补偿的款之时，是不是需要考虑剩余转让方所剩余的承包年限，是否是出让方剩余的年限越长就应该对应更多的补偿款，这个情况是否根据接受承包地的承让方是符合条件的农户还是直接是发包方这两种的不同情况进行分别讨论？
由具有合适资格的农户直接从退出土地承包经营权的农户接手土地承包经营权，然后与发包方建立新的土地的承包经营权。在这样的情况，不论是先前的土地承包经营权还剩余多久，其重新建立了土地承包经营权，其承包期限的长短还是会和法定的土地承包经营权是一致的，而且从当前的情况看，向发包方申请土地承包权，只要主体适格，新的承包方无需向发包方交纳相关的费用。那么该农户要付多少补偿款，最根本需要衡量的还是该土地之上退出土地承包经营权的农户在上面所投加的是土地的生产能力的提高所投入的情况，来判断到底要给予多少补偿款，承包期限剩余多长时间没有实际作用。
另一种情况即承包方将土地承包经营权直接交回到了集体经济组织、村民委员会或是村民小组，这样的情况之下，不论是因为拥有土地承包经营权的条件已经不具备而导致集体经济组织、村民委员会或是村民小组收回了土地承包经营权；还是因为自身的需要将土地承包经营权交回集体经济组织、村民委员会或是村民小组，与交回的土地承包经营权的经营的承包年限没有直接关系。并且因为自愿交回土地承包经营权的主体仍然有取得土地承包经营权的资格，假如在该类型主体不将土地承包经营权交回发包方，其继续承包的期限是难以确定。假如土地承包经营是被发包方收回，那么不管是承包期限还剩多久，最终的结果还是会被收走，也可以说可承包的期限已经清零，因为承包方的适格主体资格已经消失。发包方考虑补偿的问题即是农户在提高土地生产能力的方面所作的投入，根据这个投入来决定补偿的多少。再者存在另一个原因就是：这只是对于承包方损失的一定程度的弥补，而不是根据损益补偿原则去填平承包方的损失，没有可能做到按剩余年限逐年补偿。
由以上的论述，笔者认为在考虑给予补偿标准的时候，承包期的剩余年限可以不予考虑。
3.4 种植年限越长且价值越高的经济作物于承包地之上，是否属于提高承包地生产力的行为
在承包地上种植了经济作物，而且是年限越长越值钱的经济作物，在这样的情况下，是否可以算为是提高了承包地的生产能力而进行的投资。在这样的情况之下，发包方应该怎么给予承包方以补偿。尤其是注意在承包方是自愿交回了土地承包经营权的情况之下，假如发包方给予的补偿过低，将影响农户交回土地承包经营权的积极性。笔者认为，在法律的适用过程中我們应当尽可能的在合法的前提之下，解释法律，让具体事实行为可以有合法的法律根据。对于解释承包地上种植了年限越长越值钱的经济作物为提高承包地的生产能力的行为，作为给予补偿的重要条件，于现实而言是有重要的实践，应当予以承认。
承包地上的有长期性的经济林果树，承包地的性质是否还是耕地，以什么标准去实施与补偿。这是实践上的实施的方法，实践中需要变通的部分。但是这样的实践中如何去实践，这是法律上需要规定的问题。没把这些实践中的问题解决，在实施过程中，会碰到一系列的问题。在涉及补偿问题之时，假如将其归到实践操作的问题，对于落实补偿机制的机构而言，存在权力过大的嫌疑。
在这种情况的补偿条件之下，除了资金的补偿，是不是可以还有相应的政策的支持。假如是说因为是身份条件达不到之后，集体收回承包地，不按照具体情况给予合理补偿，想必这将是一种激化社会矛盾的行为，对于将土地交回集体的农户是欠缺不公平的行为。根据承包地上农户之前投入的情形给予合适的补偿，达到此行为合法又合理的效果。第二种情况，相较于第一种情况而言，农户的自愿成分更加充分，假如在补偿等方面没有合适的方案，无疑是对此种行为的一种变相的阻碍会挫伤农户自愿将承包地交回集体的积极性。在现阶段的试点，各地都在采取措施引导农民自愿退出土地承包经营权。这种引导式的退出土地经营权的方式和政府征收集体土地成为国有土地的使农户被动退出土地经营权的方式相对应。此种方式更有利维护农户的积极性，更有利于工作的开展，一定要要完善相关的法律法规予以保障。针对补偿方式情况，可涉及到金钱方面补偿和政策方面的一些补偿。
3.5 土地承包经营权退出补偿机制涉及到的土地的范围
农村的土地根据《农村土地承包法》第二条中规定了具体种类，届时，需要退出的土地包括了农民所拥有的各类土地，是否是凭借了农村户口所获得的土地都将退出。农民除了狭义上的承包土地方面，还有其他很多其他类型的土地，比如自留山、饲料地和农民自己在自己家的自留山开垦出来的自留地，这些是否都属于退出的范围。在现行的规定之中，并没有明确土地承包经营权退出的时候，其真正退出的范围到底有哪些土地，是否严格按照本法第二条中规定的土地类型来实施？是否是不同类型的土地补偿标准有差异，这些具体的条款都需要明确。
4 以具体分析上文提及两类人的实际情形，来分析应该采取的相应的补偿方式
4.1 需要进行具体分开分析的原因
因为子女完成学业之后离开农村的农户和由于务工而离开农村的农户相对应的具体补偿制度，在具体措施上应该是有侧重点上的不同。而导致这二者差异的根本原因应该是：在这两种情况之下涉及要退出的土地承包经营权所拥有的主体是不一样，这两个具体的主体在个体上有着根本的差异：存在代际之间对于土地的态度的差异。
假如从爷爷奶奶这一辈开始排序，爷爷奶奶为农一代，父母这一代为农二代，我们这一代是农三代，我们的子女那一代就农四代。农一代与农二代以土地为生，对土地有着深厚的感情；农三代知道土地在哪，但是极少从事过农活；到农四代时，有些也许连土地在哪里都不知道。对于因子女完成学业之后在城市就业涉及到需要离开农村的这部分具有土地承包经营权的人一般是属于农二代，在离开农村涉及退出承包经营权之前一般是以土地为生。典型的“脸朝黄土，背朝天”此种类型的农民。不管是生活上还是心理上，土地对于他们而言，有着至关重要的作用，土地对于他们来讲是安家立命之本。即使，给予农民的只是土地的使用权，土地的所有权是属于国家或者集体的，但对于耕作于土地，依靠土地生活的农民而言，土地和自己家的并没有区别，尤其是土地承包经营权的承包期限比较长而固定的前提之下，对土地，农民不存在患得患失的情形。总而言之，土地对于农二代而言，就是他们生活的主体部分，几乎是倾注了一生中的大部分时间和精力，难以割舍。
而相对于此类因子女完成学业之后退出土地承包权离开农村的农户而言，由于出外打工，在一定时间之后，就在小城镇购买房屋迁居小城镇的农民进而要退出土地承包经营权的这部分农户一般是自身具有土地承包经营权的农三代。自身虽然有土地承包经营权，但是其本身在外出打工之前，从事农业的时间就极少。比如完成义务教育阶段，并没有继续学业而是去城市打工。此类进城务工的农民工，自身对于土地的感情没有农二代那么深厚。当其想要退出土地承包经营权，购买房产之后在小城镇以第三产业为生之时，当土地承包经营权退出之时，金钱补偿达到自己预期之后，一般就会愿意退出。
综上所述对于这两类退出承包机制的人群需要采取不同的方式：政策福利倾向和资金补偿倾向来建构相应的补偿机制。
4.2 政策福利的方式构建补偿机制
在农村地区可能有因为家里的孩子由于求学的等原因，农三代就全部毕业之后，就业，不会再返回农村，针对这部分人群，应该采取政策福利的方式构建补偿机制。在普遍情况是，农一代和农二代是确定农地承包经营权，但是对于农三代而言，有很大一部分没有土地承包权。至于造成这种情况的原因可能是：农三代出生的时候，村集体的土地承包经营权的分配已经结束，实施了“增人不增地，减人不减地”的政策，一个农户家耕作的土地可能就是农一代和农二代的土地。假如农三代是农民的情形之下，农一代和农二代的土地承包经营权消灭，在村集体的一般做法是由农三代继续耕作。但是当出现以下情形：农三代之中，已经没有从事农业。这种情况下的土地承包权如何处理？当农一代和农二代离世的情况下，集体收回土地承包权毋庸置疑；但是在农一代和农二健在，只是单纯地因为要将土地承包经营权进行处置。在这种情况之下，如何鼓励这部分土地承包经营权有序退出土地承包经营权？即对这部分农民进行引导，让其自愿退出土地承包经营权。并且不可忽视的一点：对农一代（爷爷奶奶）和农二代（父母）的土地承包权的处置，对于农三代而言，是个极具挑战性的问题。农一代、农二代和农三代对于土地（即便农一代和农二代知道自己所拥有只是土地承包经营权，但是对它们而言就是土地）有着较大的差异。农一代和农二代对于土地承包经营权即是自己的事业的基础，他們是以此为生。换一种方式讲解：农一代和农二代将土地承包权不仅有经济上的依赖，另外在此基础之上，会产生心理的依赖。即便不耕作，也不能彻底退回土地承包经营权。即便有很好的经济实力之后，来自土地的收入已经不占其收入的主要部分，但是仍然会觉得土地收入是其最基本的保障。就是在这样的心理之下，想要使其彻底退出土地承包经营权在本身就存在了难度。假如没有大力度的政策引导，这部分人即便是离开农村和农三代居住在城市里，还是仍然会以一些方式保留着自己的土地承包经营权。如此的后果，一定程度上是在浪费耕地资源，使农村土地没有得到彻底地利用，显然和现在所倡导的耕地保护等政策背道而驰。
由以上的分析，此部分人在经济上而言是不存在过多的目的性，针对这部分人的补偿机制入手的方向应该从解决心理上的依赖感入手。如何解决这方面的问题，从解决心理的方面而言，这部分人是由于对于土地有着心理依赖，将土地视为了一种保底式的存在。退一步而言，其实就是没有安全感，在城市难以有认同感。
农村、乡、镇、县、市直至省会，逐步在变化。跨过每一层级之后会有相应的感觉，在每跨过一个梯度的时候，都需要进行一种融合。仅仅是人的居住地发生变化并不是最根本的，这只是最基本的东西。在很多时候，一个人到了一个新的地方是需要各个方面的融入，并不是仅仅的纯属是物理上的靠近。最重要的其实是在心理上的融入，让其有认同感。从这方面而言，针对土地承包经营权自愿退出之后，假如能够获得在其迁入地的社会保障等的各方面城镇居民所拥有的福利的话，对其增加认同感等方面很有好处。
4.3 资金补偿的方式构建补偿机制
进城务工，然后在城市购房的这部分人而言，一般是70年代或是80年代又或是90年代的人，笼统的称之为农三代（即是根据前文中所述：假如从爷爷奶奶这一辈开始排序，爷爷奶奶为农一代，父母这一代为农二代，我们这一代是农三代，我们的子女那一代就农四代）。从是否具有取得土地承包经营权的资格而言，此类农户不管是当前要退出土地承包经营权的阶段，还是不退出土地承包经营权的一段时间之内，该类型的农户是持有并将可以长期持有农村土地承包权。与此相对的因完成学业之后因为现实需要退出土地承包经营权的农户而言：当前还具有土地承包权的持有的资质，但是面临的问题就是在当农二代离世之后，该农户可以称之为灭失了土地承包经营权的取得与持有的资质。
对于进城务工的农三代，自身虽然具有土地承包经营权，但是实际而言，自身从事农业活动的时间确是有限的。甚至出现，完成义务教育之后或压根就没接受几年正规教育，直接进城打工，根本没有从事过农事。对于自己家里父母亲人和自己所持有的土地承包经营权，并没有切实的联系。在此种情况之下，当其有一定积蓄之后，就不会想要回到农村建房，如其父辈的思想一般。他们即便无法在大城市落脚，但至少会在小城镇购买房产，从事第三产业以此为生。
由于此部分人有很长时间的城市务工的阶段，或者是在其务工之前就有上学等的阶段就是在小城镇，不管是小城镇或是大城市，这部分人对于城市比起其父辈农二代有更强的熟悉度，在一定程度上能够很好的适应城市的生活。所以在退出农村土地承包权退出补偿机制的情况之下，对于促进其融入城市方面可以不做重点考虑。在现阶段，房价越来越高的情况下，这部分人用自己打工的积蓄买房，还有部分买房的钱是贷款而来。在这样的情况下，对于这部分人退出土地承包经营权的补偿，在更多的情况下应该考虑的资金方面的补偿，这样在一定程度上也能缓解这部分人的资金压力。具体而言比如在买房贷款等方面给予优惠，或是给予较高的经济补偿等。
5 结语
现阶段我国在土地承包经营权方面的规定是以《中华人民共和国农村土地承包法》为主，从上文的分析可以看到：对于土地承包经营权的退出补偿机制的规定比较籠统，即该法中在第二十六条第四款：“承包方对其在承包地上投入而提高土地生产能力的，有权获得相应的补偿”和第四十三条中规定：“承包方对其在承包地上投入而提高生产能力的，土承包权依法流转时有权获得相应的补偿。”如此规定，在现实中的执行性比较弱，没有相应更为具体的规定，不利于土地承包经营权的合理退出。没有相应的土地承包经营权的退出补偿机制，农户的合理权利得不到保护，会损害农户在有现实条件之下退出土地承包经营权的积极性。
综上所述，在现阶段，不论是政策福利方式或是资金补偿方式等，都需要一定的标准，我国土地承包经营权退出补偿机制有必要进行构筑。
[参考文献]
[1]全国人大农业与农村委员会法案室.农村土地承包法律制度研究[M].中国法制出版社，2017.
[2]高佳.农业转移人口城市化：土地承包权退出及经济补偿研究[M].中国农业出版社，2016.
[3]史卫民.农村发展与农民土地权益法律保障研究[J].中国社会科学出版社，2015.
[4]土地法律法规全书[M].中国法制出版社，2017.