【摘要】 随着我国经济体制改革进入关键时期，财税体制改革被放到了越来越重要的地位。当前，制约我国财政预算绩效管理主要面对着立法不完善、相关制度设计不健全、程序繁复冗杂以及绩效成果没能有效利用等问题。切实解决好这些问题，有利于突破我国财政预算绩效管理的发展瓶颈，推动我国预算管理体制的发展。
【关键词】 财政预算 绩效管理 发展瓶颈
一、引言
预算管理是在中央与地方政府以及地方各级政府之间划分预算收支范围和预算管理职权的一项根本制度，是一国采取的规范政府财政行为最主要也是最有效的方式，通过编制预算、批准预算、执行预算等环节可以严格控制政府及其工作人员的收支范围和收支数量，减少资金的滥用和浪费。绩效管理由于突破传统的合规管理，将绩效目标、行政效果作为管理的核心内容，有利于调动各级政府部门以最少资金提供尽可能多的公共管理和服务。因此，如何建立和完善科学的预算绩效管理制度，进一步提高财政资金的使用效率，逐渐受到社会各界的广泛关注，成为财政理论研究重要问题。
二、我国财政预算绩效管理发展瓶颈
1、预算绩效管理相关立法还不完善，阻碍预算绩效管理改革的推进和突破
完善的法律是一项制度得以有效实施的重要前提。现阶段，我国预算绩效管理体制初步建立，相关法律法规还不完善。中央、地方各级财政部门印发了绩效管理相关行政法规和地方法规等文件，自2015年1月1日起开始实施修正后的《中华人民共和国预算法》的第12、32、49条款首次提到预算绩效管理，标志着预算绩效管理开始上升到国家法律层次。然而，在实际操作中，我国绩效管理改革的总体框架、具体程序以及实施规则都没有相关法律进行规范，预算绩效管理工作仍处于法律支撑薄弱的状态。这一现象严重影响了各级政府及其工作人员对预算绩效管理的重视程度，导致预算绩效管理工作的开展工作阻力重重，难以突破。
2、预算绩效管理的相关制度设计不完善，无法为预算绩效管理体制提供技术支持
从现阶段我国预算绩效管理的相关制度设计框架看，我国的预算绩效管理主要存在以下几个方面的问题。首先，评价方法简单，仅仅针对某一具体项目或单一政府部门，没有反映全部项目之间以及所有部门之间的关系，无法进行绩效比较与差异分析，无法从整体上对财政资源在不同项目或部门之间分配的合理性以及财政整体支出结构的合理性进行科学的评价。其次，绩效指标体系的结构设计存在一定程度上的不合理，对于一部分项目来讲，绩效指标体系过于繁琐，加大了单位执行以及填报绩效目标指标难度，而对于其他一些项目来说评价指标不完整，评价标准存在偏差，尤其是针对项目涉及的相关配合部门多、分散或者项目的政策目标多元化的情况，比如，目前的指标体系中，试图用财务指标和目标完成率等指标等反映绩效结果，但实际上以上只是项目进展的指标，无法实现绩效考核的目标。如何设置适当的评价指标和评价标准，从而保证各项定量、定性指标科学合理，这是现有预算绩效管理评价体系面临的巨大挑战。
3、预算绩效管理的结果没有得到充分应用，无法为预算绩效管理改革提供建议支持
目前对评价结果的应用存在的不足主要表现在以下几个方面。第一，预算绩效管理的结果与下一年的预算编制没有挂钩，制定下一年的预算编制时，没有充分考虑到对预算绩效管理结果的分析。预算绩效管理的结果对预算编制的影响在实际操作上仅仅停留在对项目执行和管理部门的震慑作用上。第二，很多项目从投入到充分发挥效益经历的时间很长，如何确定评价的时间点成为一个两难问题，如果在项目完成后立刻评价，则项目效益并未来得及体现;如果等到项目效益充分发挥后进行评价，则跨度时间过长，无法做到预算的及时调整。再次，当预算绩效管理评价的是民生项目时，考虑到民生项目的绩效目标固定性，预算绩效管理评价的结果不好，也不大会影响到下一年预算结果的相关安排。
4、预算绩效管理程序繁杂冗长，增加了预算绩效管理执行的难度和成本
纵观预算绩效管理全过程，财政部门需要对此召开与项目主管部门、专家组以及相关中介机构的协调会和评审会;其次需要聘请中介机构，核查项目预算单位填报的数据并对核查结果出具报告;之后要进行项目满意度调查;最后还要综合中介机构的核查结果和项目满意度调查结果，组成专家团队对项目绩效的整体情况进行评审。这一系列的程序耗费了大量的人力物力，容易使预算单位对预算绩效管理工作的执行产生抵触情绪，从而影响预算绩效管理的效果。
5、预算绩效管理目标难以量化，增加制定预算绩效管理指标的难度
通常政府的行为都追求多元化的公共目标，每一笔财政支出往往需要经济效益、社会效益乃至环境效益。要想构建合理的绩效评价机制，必须设定合理的指标体系。首先要根据政府行为的目标给予经济效益、社会效益和环境效益各自的权重;其次要在每种效益的内部进行细分，设计具有代表性的指标。考虑到很多内容难以量化，实际上很难设定具有代表性的指标。因此，无论是不同视角效益的权重还是效益下的指标设计，都是一个极其复杂的问题，而两种问题合并在一起，就对现阶段财政预算绩效管理提出了更加重大的挑战。
三、完善我国财政预算绩效管理体制的建议
1、加强预算绩效管理相关立法，使预算绩效管理改革的推进有法可依、有法必依
政府财政预算绩效管理是十分复杂而庞大的工程，涉及到各个部门和单位的相关利益，政治因素与利益集团是必须面对的，也是必须要解决的问题，为了防止政治因素与利益集团对预算绩效管理结果的影响，必须加强相关法律法规的建设。借鉴发达国家实施财政预算绩效管理的成功经验，预算绩效管理体制的保障是开展预算绩效管理的重要基础。必须通过完善立法，使绩效管理工作逐渐制度化、规范化、公开化与透明化。从立法层次上讲，继续完善国家层面法律法规，结合现有的文件构成完整的预算绩效管理法律体系。在内容方面，需要着重强调绩效评价结果与预算编制之间的关系，强调预算绩效管理结果作为编制预算拨付资金的重要考虑因素。此外，对绩效评价结果的应用范围和绩效评价发现问题的行政问责作出具体法律规定。在已有法律的基础上颁布绩效管理工作相关制度和规范，从法律角度增强预算绩效管理的权威性，从而促进财政预算绩效管理工作的顺利开展。
2、完善预算绩效管理的相关制度设计，为预算绩效管理体制的推广供技术支持
首先，完善预算绩效管理的评价方法，注重不同项目或部门之间的联系，在方法体系中增加对不同项目或部门之间的绩效比较与差异分析，从整体上对财政资源的分配以及财政支出结构的合理性进行科学和正确的评价。其次，设计合理的预算绩效管理评价指标体系。对于那些因绩效指标体系过于繁琐而操作困难的项目，要重视算绩效管理评价指标的专业性，同时关注评价指标的可操作性。而对于其他一些评价指标不完整项目来说，应该选取集中反映项目实施效果几种主要指标进行绩效分析，同时将其他基础信息作为辅助资料考虑，从而全面地反映财政预算绩效管理的结果。
3、加强对财政预算绩效评价结果的应用范围和力度，发挥财政预算绩效管理体制的作用
要想加强对财政预算绩效评价结果的应用范围和力度，首先，必须将绩效评价结果纳入到政府的预算决策过程中，使评价结果成为制定部门预算的重要依据。同时要建立结果反馈机制，将绩效评价的结果反馈给预算执行单位，监督和指导预算部门根据绩效评价的结果，找出预算管理存在的问题，提出改进措施，完善管理机制，提高管理水平。其次，对于从投入到充分发挥效益经历时间很长的项目，要综合考虑项目的短期收益和长期收益，采取科学合理的方法，做出绩效评价，并将评价结果纳入相关项目下一年的预算编制和管理过程中。
4、优化预算绩效管理执行流程，建立高效的财政预算绩效管理体系
加强财政部及其下属部门内的沟通机制，缩短沟通的时间，降低沟通的成本。首先要建立信息共享机制，将绩效评价数据录入共享平台，使信息在各部门之间共享，从而在财政系统内部实现直接为各部门财政预算管理服务的共享机制。要推进财政信息共享化建设，必须注重信息化平台设计，要充分利用我国现阶段高速发展的互联网经济，在借鉴已有共享技术的基础上，加强技术创新，充分发挥信息技术高效率优势。要将在实践中不断积累绩效评价业务经验纳入财政预算绩效数据共享系统的建立，逐步完善绩效考评指标库、基础数据库、项目库以及专家库等预算绩效管理信息系统，为财政预算绩效管理提供牢固的信息支撑。
5、量化绩效管理目标，科学设计绩效管理指标
量化绩效管理目标，科学设计绩效管理指标，首先要根据政府行为的目标给予经济效益、社会效益和环境效益各自的权重。虽然政府的公共目标多元化，但每一个项目成立之初，都有一个主要目标，应该赋予主要目标更高的权重。比如，政府提高最低生活补贴，主要目标旨在提高低收入人群的生活水平，提供必须的生存保障，这是社会效益目标;通过提高低收入人群的收入，提高了其消费水平，从而拉动了整个社会的经济发展，这就产生了经济效益。从政府的目标角度看，在进行绩效评价时赋予社会效益的权重要远远高于经济效益的权重。此外，要设计合理指标量化每种效益的收益。考虑到实际操作中内容难以量化，就需要政府加大相关科研投入，调动专家、学者以及负责实际操作的财政部门人员等社会力量对相关指标体系的设定进行研究。针对不同效益，提出合理的指标体系，从而建立一套科学、完整的绩效管理信息系统，综合评价财政支出，促进财政预算绩效管理的实施和发展。
四、结语
一国的财政预算管理体制在一定程度上决定了政府对公共资源的使用效率，通过影响政府的职能效果对宏观经济的发展起到重大的影响。从发达国家的经验来看，财政预算绩效评价管理体制是一种科学有效的管理方式。当前，作为我国财税体制改革的重要内容，财政预算绩效管理体制面临着立法不完善、相关制度设计不健全、程序繁复冗杂以及绩效成果没能有效利用等问题。通过相关改进，有利于突破我国财政预算绩效管理的发展瓶颈，推动我国预算管理体制的改革和发展。
【参考文献】
[1] 程瑜：激励与约束：中国预算绩效管理的制度创新路径[J].财政研究，2014（9）.
[2] 刘明、欧阳华生：深化政府预算绩效管理改革：问题、思路与对策[J].当代财经，2010（4）.
（责任编辑：柯秋萍）