摘要：2013年审计署对地方政府债务规模进行了专项审计，披露的债务规模让人担忧，地方政府债务风险已经成为维护我国经济安全必须要考虑的一个问题。本文主要追溯了财政分权理论，并分析了地方政府债务产生的原因。最后在总结前人研究成果的基础上，提出了解决地方债务问题的几种思路，以希望尽快制定出方案解决地方政府债务问题。
关键词：地方政府债务；财政联邦制；预算软约束；分税制；官员晋升激励机制
中图分类号：F812.7 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2015）012-000-02
引言
2008年美国的次贷危机使全球经济陷入衰退。政府推出了四万亿扩内需刺激经济增长计划，其中中央政府投资1.18万亿，地方政府配套资金1.2万亿，其余由市场融资解决。分税制改革后的地方政府因为事权与财权的不匹配本就使得财政上的难以为继，这项计划刺激了地方政府债务疯狂增长。根据审计署最新公布的数据，截止到2013年6月，地方政府负有偿还责任的债务余额10.89万亿元，如果算上或有债务则达到17.9万亿元。因而从总量上看，我国地方政府性债务规模已经相当庞大。长此以往，地方政府债务风险将会严重威胁中国经济安全与社会稳定。
一、财政联邦制理论追溯
财政联邦制的早期理论代表有蒂布特，马斯格雷夫，Oates等。
蒂布特最早关注分权的重要性，并提出著名的的“以脚投票”理论：人们可以“用脚投票”，选择令人们感到满意的、有最佳公共服务和税收组合的社区居住，在均衡状态下，每个人都得到了想要的公共服务水平，不可能再通过流动来改善境况，这一均衡是帕累托效率均衡。马斯格雷夫在《财政理论与实践》中提出了“最佳配置职能”的财政分权理论。他认为，高效率的财政体制模式要求有多级财政单位，它们在规模和地区范围上都有区别。其中，属于全国性的公共产品，需要中央政府提供；而那些属于区域性的公共产品，则应当由地方政府提供。Oates认为与中央政府相比，地方政府更接近自己的公众，更了解其所管辖区选民的效用与需求。并从成本与收益的角度出发，提出了著名的分权定理：分权供给公共物品的最优边界在于差异化供给所带来的边际收益与所伴随的外部性的边际成本相等之处。
新一代分权理论则越来越多的采用了公共选择视角。公共选择视角认为政府追求的是自身预算最大化，而不是社会福利最大化。必须对政府规模加以限制，防止损害社会福利。唯一能够限制政府规模的办法就是在政府内部进行分权，通过政府间内部各级政府间的竞争，创造出一种类似于市场的预算约束机制。钱颖一和许成钢在继承了早期财政联邦制理论的基础上，发表了《中国的经济改革为什么与众不同》、《激励、信息与组织形式》等文章，建立了著名的“中国式财政联邦制”理论，也即财政分权理论。
二、财政联邦制视角下地方政府债务成因分析
1.不完善的分税制改革
我国1994年的分税制改革，明确了不同层级政府间的职责，依据事权与财权相结合的原则，给与地方一定的税收权力和支出责任范围，确立了中央与地方政府间收入划分关系，初步建立了分税制的财政分权制。我国采取的是分享税种制里面的中央税、地方税和中央地方共享税的分税制，地方税主要包括营业税、土地增值税、房产税、契税等。随着营改增在2015年底的结束，地方税将失去营业税这个重要收入来源。分税制改革的一个结果就是财权上移、事权下移，这种收支不协调的矛盾，迫使地方政府将本地区的土地财政收入作为通过融资平台融资举债的抵押。由于管理上的不规范，地方融资平台盲目扩张，他们的规模已经超出当地政府预期。一旦房地产市场崩溃，引起的连锁反应将对我国的经济安全造成严重威胁。
2.预算软约束
预算软约束的根源性问题是信息的不对称。在财政分权制国家，地方性公共物品往往具有正的外部性，因而會给地方提供转移支付。但是对于地方政府提供的哪些公共物品能够产生正的外部性，产生外部性的多少，中央政府无法评估衡量。预算软约束从直观上理解，是指地方政府支出大于收入，没有被清算破产，而是被中央政府救助得以继续存在。因此，地方政府很少考虑债务规模与风险的大小，这是造成我国地方政府债务飞速增长的又一重要因素。
3.扭曲的官员晋升激励机制
在委托代理视角下地方政府具有双重身份，既是辖区内选民的代表接受人民委托执行公共事务的管理权。而上级政府对地方政府官员的任命又具有决定性作用，形成了“上级政府→地方政府官员←辖区内居民”的双重代理人机制。我国实行的是中央、省、市、县、镇五级政府管理体制，每一级政府官员要想在激烈的竞争脱颖而出，必须要更好的完成上级政府的任务。市场经济体制建立后，相当长的一段时间内，上级政府采取的都是以GDP增长为核心的考核机制。在多层级政府的情况下，这种机制下形成了一种放大效应，进一步加大了地方政府发展经济的压力（我国经济增长还是以政府投资拉动为主，在收入不足的情况下，地方政府不得已举债），随之而来的也就是加倍放大的债务规模。
三、地方政府债务问题的解决途径探索
政府适度举债，能够弥补建设资金不足，也符合代际公平原则。但是由于管理上存在不足，债务出现井喷式增长。因此，在肯定地方政府债务的作用基础上，应该积极的去解决好地方政府债务问题。
1.完善分税制改革，建立地方政府主体税源
在中央政府与地方政府间科学合理划分事权和财政支出责任的基础上，必须调整政府间财政收入分配格局，完善地方税制，为地方政府履行职能提供财力保障。就我国现状而言，我国地方税改革的关键问题就是赋予地方政府一定的立法权，培养地方税主体税种，使地方政府有稳定充足的收入来源。（1）房产税未来可以成为地方税的主体税种。房产税试点扩围、全面推行只是时间上的问题。（2）开征环境税并列为地方税种。近两年出现的雾霾、沙尘暴天气，让社会认识到在发展的同时要保护好环境。（3）调整现有共享税分享比例。这样有利于减少税源流失并充分挖掘税源，增加地方政府财政收入。
2.拓宽地方政府融资渠道，立法允许地方政府发行债券
地方政府举债的原因就是支出大于收入，在短期内还无法从根本上解决这个问题。因此，拓宽地方政府的融资渠道就成为最切实际的方案。而债券是一个在国际上普遍实行的方案。2014年4月21日，十二届全国人大常委会审议预算法修正案草案。草案规定，经国务院批准的省、自治区、直辖市的一般公共预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。未来应当适度放开地方政府举债的权限，进一步规范地方政府的举债行为，使其实现法制化。
3.硬化地方政府预算机制，落实地方政府主体债务责任
目前我国的预算法对预算的管理目标还是收支平衡，这种指导思想与实际情况存在偏离。从地方政府面临的实际情况来看，纵向上，地方政府始终认为即使本级政府无法偿还债务，中央政府也会兜底来救助。横向上，地方政府债务风险可能引起多米诺骨牌效应危及整个国家经济安全。因此，必须要完善我国的预算体系，做到一切收支按照预算草案进行，做到风险可控，硬化预算约束，中央政府不承担兜底义务，明确地方政府债务必须由本级政府承担。
4.改革地方政府官员考核机制
我国长期实行的以GDP为地方政府官员考核的唯一指标的体系，为推进我国的经济改革，加快经济发展速度起到了积极的作用。但现在已经不符合可持续发展的目标，必须要加以改革。以前GDP为核心的考核机制，导致官员为在自己任期内为了获得晋升资本，大量打造面子工程、政绩工程，造成盲目支出，产业布局不合理，债务规模剧增。尽快建立地方政府官员债务的终身负责制，培养官员的责任意识，避免出现“前任借债、后任还债”的情况。
5.积极发展PPP模式，减轻地方政府支出压力
PPP模式主要是指政府与社会资本之间，为了合作建设基础设施，或者是为了提高公共产品和服务的供给质量，彼此之间建立的伙伴合作关系。PPP模式将社会资本引入公共产品的提供体系，不仅提高了公共物品的提高效率，更主要的是减轻了地方政府的支出压力。地方政府只需要负责项目的审批和后续监督，而社会资本负责市场善于应对的融资和经营项目，这种合作方式有利于政府转变职能，向服务型政府过渡。
随着经济体制改革的深入，为了维护我国的经济安全，必须要处理好地方政府债务问题。既要制定措施为永久性的解决债务问题赢取时间，又要从根本上谋划解决地方政债务风险问题的方案，朝着完全解决地方政府债务问题的正确方向前进。
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作者简介：孙成兆（1991–），男，汉，籍贯：江苏淮安，现东北财经大学财政税务学院财政学专业研究生在读，研究方向：财政与税收理论。