地方政府性债务是一把“双刃剑”，为了发挥地方政府性债务在经济发展和社会稳定等方面的积极作用，规避其债务风险，需要对地方政府性债务绩效进行研究。
随着我国地方政府债务规模的不断扩大，正确客观地评价地方政府债务支出绩效，构建相应的绩效评价指标体系并制定防范和改进措施，成为了学者和政府决策人员极为关注的热点问题。孟溦等（2011）从“3E”理论出发，以SSM系统分析为基础构建了评价指标体系，该指标体系逐步逐层分析被评价对象的内部功能、发展战略、外部环境与评价目的，构成一个逻辑严密、相对系统的绩效评价指标体系。张梦茜（2009）分析了在地方政府绩效评价中引入标杆管理的原因，并从地方政府绩效评价指标、评价方法及评价程序等方面讲述了标杆管理对地方政府绩效评价系统的改进，强调标杆管理在我国地方政府绩效评价中具有重要作用。陈欣笛（2011）探讨了将平衡计分卡绩效评价方法引入到非营利组织中的可能性和合理性。方振邦（2008）认为，平衡计分卡可以帮助和指导政府建立科学的绩效评价体系，加强战略管理和改善管理沟通效果，进而提高政府公共服务的供给质量和水平。考燕鸣等（2009）基于“4E”理论和投入—产出理论，分析了地方政府性债务支出过程及绩效的内涵，在科学地选取绩效评价指标基础上，结合因子分析法建立了指标体系，并运用主成分分析法构建了评价模型。
从总体上看，我国地方政府债务支出的绩效评价仍处于起步阶段，在理论和实践方面还不成熟。因此，借鉴公共支出绩效评价方法评价我国地方政府性债务，有助于完善我国政府债务绩效评估理念、评估方法及评估机制。本文在总结已有研究成果的基础上，以平衡计分卡为依据，运用层次分析法明确了绩效评价不同指标权重，进而构建指标体系。
一、有关绩效评价的主要方法
1、“3E”评价法
“3E”评价法是较早的政府绩效评价方法。为了更好地控制政府财政支出，节约行政管理成本，提高财政资金使用效率，在上世纪60年代，美国会计总署把政府工作重心从只注重财政支出的经济性转向经济性、效率性、有效性并重，从单一指标扩展到多重指标，这就是较早的政府绩效评估，称为“3E”评价法。“3E”评价法运用于地方政府绩效评价，包括经济性、效率性、有效性三个组合指标，每个组合指标下又分为具体考核的子指标系统。经济性是指资源消耗的最小化，即支出是否节约，是开展政府支出绩效评价工作的初始动力之一，其主要目的是消除在资金配置和使用上的浪费现象。效率性是指一项计划提供的产品和提供这些产品的资源的关系，一般用单位产出成本来衡量。效率性的衡量必须给予一定的标准，如以前该活动的成本或者是其他部门或机构完成类似任务的单位成本，是政府支出在项目决策机制、项目实施进度比较、项目经济和社会效益等方面的具体体现。有效性是指计划实施达到预期目标或效果的程度，是对资金的使用价值进行衡量的最重要方面。即使资源的提供是有效率的，但是不能达到预期的目标、不能使公共服务的对象满意，仍然会造成资源的大量浪费，有效性也就不高。
2、“4E”评价法
“3E”较为重视效率、效果，不太关注公平问题。自新公共财政理论建立以来，公平问题受到广泛重视，并成为衡量政府绩效的重要指标。福林（1997）在“3E”基础上增加了公平维度，提出“4E”绩效评价方法。在设计绩效评价指标体系时可根据“3E”绩效评价原则和福林的公平原则，从经济性、效率性、有效性和公平性四个方面设定绩效评价指标。具体来说，公平性考虑的是“结果”与“公平”，主要体现在公共部门制度的公正、平等和行政程序、政府行为的公正合理上。总之，公正标准是享受公共服务团体或个人对公共部门在维护社会公正方面的衡量。
3、标杆管理法
标杆管理最初应用于企业绩效评价，通过设立标杆、基准，将组织自身的主要业绩行为与这些标杆、基准进行比较，分析取得这些标杆、基准绩效的原因，在此基础上建立本组织的绩效评价指标，改进原绩效评价体系，形成本组织可持续发展的战略。标杆管理法是通过与最先进的标杆、基准比较，进而完善企业经营、提升经营管理水平和竞争力的过程，后被引入到地方政府绩效评价中。罗良清等（2006）在回顾政府绩效评价相关理论基础上，结合标杆管理基本原理，论述了在政府的绩效评估中引用标杆管理方法的可能性，认为标杆管理可以从政府绩效评价标准、绩效审计、绩效评价指标及绩效评价总结等方面对政府绩效评价体系进行改进。王谦等（2004）在论述标杆管理相关概念的基础上，结合数据包络分析，提出了一种新的绩效评价方法，其做法是在部门内部用数据包络分析找出有效决策单元后，结合标杆单元，用数据包络分析比较，选出有效决策单元。该方法可以有效保证绩效指标权重的客观性。
4、平衡计分卡
平衡计分卡是组织绩效管理方法，对组织绩效、企业的战略管理的提高和改善具有重要作用，在世界范围内被广泛讨论和应用。李文辉（2011）以地方政府使命和战略为起点，结合榆林市政府绩效评估指标体系，运用平衡计分卡原理构建了一套新的陕西地方政府绩效评价体系。赵中林（2011）以河北省当前财政支出绩效评价现状和存在的问题为起点，把用于企业绩效评价的“平衡计分卡”引入到财政支出绩效评价，从“平衡计分卡”的四个维度，即财务、内部流程、顾客、学习与成长，对构建河北省财政支出绩效评价体系提出了基本思路。
二、地方政府性债务绩效评价体系的构建
1、指标选取的原则
指标的选择应遵循一定的原则，才能保证地方政府性债务支出绩效评价的科学性、准确性、可靠性和全面性。
（1）一致性原则。一致性原则要求绩效评价指标和政府战略目标是一致的，也就是说绩效评价指标由政府的职能定位决定，绩效评价的目的主要是为了检测政府战略目标的实现程度，并引导、帮助政府更好地实现其战略目标。所以，应从政府战略目标出发选择地方政府性债务绩效指标。
（2）相关性原则。地方政府债务涉及面非常广泛，若面面俱到，则可以设计出成百上千个指标，具体评价时操作将是非常困难的。所以，相关性不大的可以不予设计，只用选择能够反映目标问题的关键指标，此指标具有操作性强、针对性强的特点。
（3）科学性原则。科学性原则要求地方政府债务支出绩效评价指标体系的设计必须遵循地方政府性债务基本理论和特点，具体指标的定义、分类、计算、数据采集、权重的确定等都要是真实的、规范的、科学的，并且要注意选定的指标要具有稳定性、相关性和可操作性，使指标体系成为一个有机的整体。
（4）可比较原则。一是同一层次指标相互独立，不能重叠，否则，不能进行比较。二是指标必须反映地方政府性债务支出绩效的共同属性，只有在相同质的条件下，比较才有意义，同时还必须给指标规定相同的尺度。三是指标的比较可以在不同的地区、不同的单位间进行。
2、层次分析法
在如何确定绩效评价指标权重的问题上，德尔菲法是相对简单和可行的，但随着绩效评价指标数量的增加，权重分配的难度和工作量也逐渐增加，往往难以取得令人满意的结果。近年来，利用层次分析法确定权重被越来越多的研究人员关注，并在很多方面得到应用。这种多层次分析法在给指标赋权的同时，有效避免了一些混乱和错误的加权方法，提高了评价系统的易用性和准确性。
多目标评价问题中的指标权重反映各个指标的重要程度，地方政府债务支出属于多目标决策问题，各指标的权重应反映地方政府性债务支出效益的重要程度，所以我们可采用层次分析法确定各指标权重。
第一步，创建一个层次结构。根据绩效评价系统的基本关系，将绩效评价指标体系层次化，各层次指标支配下一层次的相应指标，同层次指标间相互独立，这样就形成了一个具有层次和相互独立性的“金字塔”式的层次结构。结合平衡计分卡考核地方政府绩效的成功经验和我国的实际情况，按照长期与短期相结合、现实与发展相结合、全局与局部相结合的原则，将地方政府性债务绩效考核的指标分类。分类时要按照地方政府在经济发展、普及教育、行政管理、环境保护、保障人民生活质量和维护社会安全与稳定等六个方面的职能，把指标分成对应的六类一级绩效考核指标。再将每类一级绩效考核指标按照平衡计分卡中平衡的概念，分成财务指标、顾客服务指标、学习与成长指标和内部流程指标四类二级指标。在二级指标下，根据地方政府的职能，设计具体的三级考核指标。总的来说，地方政府性债务绩效考核指标的设计原则为：一级指标按照地方政府的职能类别设定；二级指标按照平衡计分卡的原则设定，同时结合指标的考核内容，全面考虑顾客服务、财务、学习与成长、内部流程等四个方面；三级指标为具体考核指标，按照地方政府的具体职能，分门别类地具体落实。具体分类见表1。
为了表示方便，一级指标、二级指标、三级指标可分别用A、B、C表示，分别加以具体下标来划分不同指标。如A2表示第一级的第二个指标；B34表示第二级的第四个指标（即学习和成长指标），是对第一级第三个指标的具体划分；C149表示第三级第九个指标，是对第一级指标中学习与成长指标的具体划分。同理，可以此类推其他指标。
在指标的具体筛选问题上，可以采用德尔菲筛选法或调查问卷的形式筛选相关具体指标，如一级指标中的经济发展绩效指标可具体分为：顾客服务指标，包括职工平均工资增长率、城镇居民人均可支配收入增长率、农村居民人均纯收入增长率、居民储蓄存款余额增长率、企业存款余额增长率。财务指标，包括税收增长率、外商投资额增长率、私营经济投资额增长率、就业率增长率、高新技术企业数增长率、地方产业协调水平增长率、地方生产总值指数、社会消费品零售总额增长率。学习和成长指标，包括公务员的整体素质、年度培训次数、培训时间、信息准确度、信息及时性与安全性。内部流程指标，包括债务依存度、债务对农业综合开发投入比、债务对本地基建投入比率、解决地方金融风险专项借款额、信息披露制度完善度、债务管理制度和程序规范完善度、外债比率、短期债务比率、担保债务率、直接显性债务率、城乡债务投入比率、财政偿债率、债务资金到位率、专款专用率债务偿还率、债务逾期率。
需要注意的是，不同时期或不同级别的政府在战略任务方面会有所不同。因此，我们可以根据具体情况适当添加或删除某些指标。其他组合指标的具体指标划分在此不再详述。
第二步，构造判断矩阵。绩效评价指标体系层次结构建立以后，各层次间的隶属关系就确定了，将同一层次上的指标进行两两比较，根据专家意见或研究人员经验判断建立数个判断矩阵。
C层指标CK与下层指标D1，D2…Dn有联系，则判断矩阵如表2所示。
其中：Dji表示对于Ck而言，其下一层任意指标Di对Dj相对重要性的数值表现。通常Dij取1，2，3，4…9及它们的倒数，具体含义可以用1—9标度法表示（见表3）。
一般地，对于任何判断矩阵都有（1）Dji=1/Dij（i=1，2，3…n）；（2）Djj=1；（3）（Dij）>0。矩阵值可通过客观的数据、专家意见和研究人员的分析综合得出。
第三步，计算各层指标的相对权重。用和积法（和积法是归一法的一种，其他还有方根法等）计算各指标的权数wi（对于判断矩阵的一致性检验和求解判断矩阵特征向量，由于方法过于复杂，这里就不再详细的讲述）：
bij= bij/bkj（1）
wi=bij（2）
wi=wi/∑wi （3）
第四步，计算绩效评价体系各层指标的绝对权重。将最后一层各具体指标权数依次乘以隶属指标相对权重，最后可形成具体指标对于绩效评价总体绩效的绝对权重aijk。
在确定地方政府性债务绩效评价体系相关指标标准值的问题上，定量指标可采用递进平均法或分段平均法设定，定性指标可采用专家经验、问卷测试、横向比较等方法设定，具体的分数与标准值的比较给予，具体指标分值为？酌ijk，地方政府性债务支出绩效评价分值为F，从而可对地方政府性债务支出绩效作出评价。
F=aijk·？酌ijk （4）
三、结语
为了提高地方政府债务资金使用效率，必须科学合理地制定地方政府债务支出绩效评价体系。本文以平衡计分卡为基础，运用层次分析法来确定各因素的权重，进而构建指标体系。通过研究发现，将平衡计分卡方法引入公共支出的绩效评价优势非常明显，其方法的应用可以使公共部门综合考虑各方面的因素，有效地平衡财务目标与非财务目标、结果与过程、长期目标与短期目标以及领先与滞后等指标。层次分析法可以把一些定性评价指标优化为一种定量评价指标，有利于解决地方政府性债务绩效评价的多目标决策问题，运用层次分析法确定指标权重，可以较好地体现地方政府性债务绩效评价的公正性与客观性，有利于完善地方政府性债务绩效评价，能够较为客观地反映实际情况。
（注：基金项目：教育部重点项目“地方政府发展职业教育绩效评价指标体系研究（DJA120291）”，国家社科基金重大项目“地方政府性债务管理和风险防范研究（12&ZD047）”。）
【参考文献】
[1] 孟溦、李强、刘文斌：基于3E理论构建科研机构评价指标体系[J].科学学研究，2007（10）.
[2] 张梦茜：标杆管理——推进地方政府绩效评估改进的有效途径[J].科技管理研究，2009（4）.
[3] 方振邦：构建基于平衡计分卡的政府绩效管理体系[J].理论学刊，2008（9）.
[4] 陈欣笛：平衡计分卡在非营利组织中的应用探讨[J].财会研究，2012（14）.
[5] 宓燕：地方政府债务绩效评价指标体系研究[J].经济与管理，2006（12）.
[6] 考燕鸣、王淑梅、马静婷：地方政府债务绩效考核指标体系构建及评价模型研究[J].当代财经，2009（7）.
[7] 韩学义：基于平衡计分卡的地方政府绩效考核研究[D].中国矿业大学，2010.
[8] 赵中林、张锐：基于平衡计分卡的河北省财政支出的绩效评价[J].经济研究导刊，2011（7）.
（责任编辑：张琼芳）