中图分类号：D625 文献标识：A 文章编号：1009-4202（2011）01-283-01
摘 要 长期以来，我国地方政府的建设性预算管理处于混乱和信息严重不公开的状态，不但造成了预算监督能力的削弱，也给地方政府带来了巨大的潜在财政风险。而地方债券可以通过市场较好的解决建设性预算信息不透明的问题。
关键词 地方债券 资本预算 预算透明度
随着近些年工业化和城市化进程的加速，地方财政承担大量隐性及或有负债已经成为不争的事实。这造成了我国地方政府预算管理的混乱，削弱了预算对政府财政活动的监督能力。地方政府的债务管理问题急需寻找一个合适的解决方案。2009年3月，人大会议讨论通过了《国务院关于安排发行2009年地方政府债券的报告》，规定中央政府代替地方政府发行债券。这是自1993年中央明确规定禁止地方发债后，首次重启地方债。地方债的发行被认为是解决我国地方政府财力不足、提高地方政府预算透明度的有力措施之一。
一、我国建设性预算信息管理的现状
根据《预算法》规定，我国预算管理采取复式预算的方式，分为经常性预算和建设性预算。在目前的预算报告中，我国建设性预算的信息公开程度严重不足。
（一）建设性预算公开信息粗略模糊
在2009年各地方政府的预算草案报告中，只有各项基金预算的收入情况，支出只是笼统的一个支出数字，具体用于什么方向，如何使用，达到什么效果，都没有说明。
（二）政府财务信息不完整公开
由于缺乏统一规范管理和大量预算外、制度外资金的存在，政府自身的资产负债情况连地方政府自己都不甚清楚，具体负债规模就更不清楚，因此更谈不上完整公开。
（三）债务信息被刻意隐瞒
虽然我国《预算法》明确规定地方政府不得发行公债，但各地方政府通过银行借贷和地方投融资平台的大量借债，已经形成了巨额的债务负担。从地方平台公司贷款债务与地方政府财力对比看，债务率为97.8%，部分城市平台公司贷款债务率超过200%。大量债务游离于预算之外，从不在建设性预算中反应。
二、我国建设性预算信息不公开的原因
（一）客观层面，预算技术的不完善制约着地方政府资本预算公开的能力
相对其它发达国家，我国政府在预算编制和信息处理的能力方面仍然不足，具体表现为缺乏科学的评估收支绩效的工具和方法，缺乏基础数据整理和鉴别的能力，缺乏相关的专业人员等方面。这些因素制约了我国地方政府预算的编制和处理，从而制约了公开建设性预算信息的能力。
（二）主观层面，由信息不对称引发地方政府的道德风险问题是地方政府不愿公开信息的主要原因
在公共财政理论中，政府实质上是公众授权的，根据公众需求，提供市场无法有效提供的公共产品和服务的公共部门。政府与公众之间是“委托-代理”关系。但是政府也是由“理性经济人”组成的，必然存在着追求个人和部门利益最大化的动机。在公共支出的安排和公共项目的投融资方面，作为代理人的政府比分散的居民有更多的信息优势，而出于监督成本高昂和搭便车心理，居民往往不能有效监督政府，二者之间存在信息不对称的问题。信息不对称可以给政府带来以下一些利益：首先，由于居民无法有效监督税金的使用去向，政府就有动力将其挪用至满足自身利益最大化的方面，而不提供公共产品；其次，由于居民无法完全了解政府决策的依据，就给政府留下了很大的寻租空间；再次，事先的信息隐瞒可以使政府规避决策失误带来的风险。因此，我国的建设性预算信息被长期隐瞒，公开程度很低。不公开的信息又导致政府不负责任的扩大债务规模，盲目投资、“拍脑袋决策”和寻租腐败等问题屡禁不止。
三、地方债的发行有利于促进地方政府建设性预算信息公开
（一）将预算信息报告转化为政府的必须执行的义务
本次地方政府发行的债券，是采取公募的形式面向社会公众发行的，发行完毕后应当在证券交易所上市交易流通。现行《证券法》规定，证券上市的主体必须向社会公开披露财务信息。因此，既然地方政府债券要上市交易，那么地方政府就有义务定期公布相关的财政财务信息，尤其是主要通过债券融资项目的资金使用状况。
（二）促使地方政府理清自身财务状况，控制债务规模
虽然地方债作为政府公债，在偿付上有政府财政的力量作为担保，违约风险相对较小，但首支发行的地方债券“新疆09”上市当日即遭遇“零成交”，并很快跌破面值，其后发行的多个省区的债券也遭遇同样的冷遇，可见，虽然我国地方政府的真实负债情况混乱不公开，但市场仍会自发的对债券的风险作出反应。因此，要提高地方债券的融资能力，在今后扩大发债规模，地方政府必须理清自身财务状况，合理债务结构，控制真实债务规模，并自觉公开信息，才能获得市场的认同，达到筹资目的。
（三）促使地方政府优化支出结构，提高资金使用效率
在债权债务关系中，政府与公众是平等的债权债务关系，公民可以根据自身对公共产品的需要自主决定是否购买债券。这一方面符合收益原则的要求，另一方面也形成了对政府公共支出的制约。政府若要成功通过债券融资，必须将项目与公共需求联系起来，广泛听取多方意见，论证项目的必要性和可行性，并向公众报告，以获得公众对债权的支持。而在资金使用阶段，债权人有权指定借款的用途，并要求债权人报告资金使用状况。因此，地方债有利于明确资本预算资金的使用方向，专款专用。
四、结论
由以上分析，地方债的发行有助于利用市场的力量克服政府与公众之间的委托-代理问题，促使地方政府清理自身债务，优化支出结构，主动公开相关财务信息，对我国预算信息的公开有很大的促进作用。但不可否认，当前政府混乱的建设性预算状况以及由此造成了信息披露困难，根本上是由于我国财政管理体制不健全。任何技术性的变革都只是提高我国预算透明度的权益之计，只有从根本上改革和完善我国财政管理体制，严肃财经纪律，才能使我国建设性预算乃至全部财政预算真正走向公开透明。
参考文献：
[1]时炜,王大树.地方政府债券的经济影响分析.经济理论与实践.2009.
[2]熊波.我国发行地方债的理论基础与制度设计.财政研究.2009.