摘 要：在社会主义市场经济条件下，对政府投资的决策进行有效的规制是有效发挥政府投资作用的必然要求。面对当前我国政府投资发展中存在的权限划分不清楚、程序不够规范、对政府投资决策的监督不到位等问题，急需弥补对政府投资决策进行规制的专门性立法的缺位，以明晰政府投资决策的主体权限，构建严格规范的政府投资决策程序，建立健全政府投资决策的监督机制，以保障政府投资决策的科学性和合理性。
关键词：政府投资决策;法律规制;权限划分;监督机制
一、我国政府投资决策存在的问题
（一）政府投资决策的权限划分不清楚
决策的权限划分实质上是指决策权的配置，“决策权配置是指在组织的不同位置或组织任务的不同环节赋予不同的人以相应的决策权力。简言之，决策权配置就是确定谁拥有相应的决策权。”在我国的政府投资中决策权限的划分不清楚主要是两个方面。其一是政府投资决策权限纵向划分不清楚，也即在政府系统内部，不同层级之间的权限划分模糊不清。我国行政机关不同层级之间是领导与被领导的关系，这就有可能导致在权力本位观念的驱使下干扰和影响各自权限的行使，使得权限划分起不到应有的规范和约束作用。重要的是，我国对于政府投资项目的决策权，主要甚至是一律根据投资项目的规模大小而分配给不同层级的政府负责审批决策，而项目本身的资本来源、投资动机、项目性质、产业政策等因素却往往被忽略。此外，由于我国相关法律法规对此项问题规定的缺漏，导致在同一层级政府的不同部门机构之间的决策权限划分不明朗，存在决策权限的重叠和漏洞问题，导致不同部门之间在利益观的驱使下出现相互争抢或是相互推诿的现象，进而导致决策权限不能有效行使，也就为政府投资项目的顺利开展和实施带来不利影响。其二是政府投资决策权限横向划分不清楚，也即人大及其常委会与各级政府之间的权限划分不清晰。尽管我国的相关法律对于人大及其常委会和政府之间的权限划分做出了初步的规定，但规定太过笼统和模糊，在实际的政府投资决策中，人大及其常委会与政府权限的模糊地带往往会限制决策权限的有效行使，进而影响政府投资决策的效率。
（二）政府投资决策程序不够规范
遵守法定程序是保障合理决策的一道重要防线。“投资决策严格的顺序性成为科学决策的重要前提”，尽管在建设法治政府的号召下要求简化和规范政府投资项目的审批和决策程序，但目前我国相关法律法规尚未建立起对于政府投资决策的程序性规定制度，导致在实际的投资决策中存在着由决策者个人任意决定的无序现象。也由于我国相关法律对投资决策程序规范的缺失，导致我国政府投资决策没有适应当前发展实际的程序性规范可依据，因而在实际的操作中，总体上依然效仿计划经济时期的决策程序规定。“在我国，行政决策虽有其步骤与程序，如确定问题和目标、拟定决策备选方案、选择和决定决策方案等，但其中最重要的步骤与程序如调查程序、可行性论证程序、听证程序等并没有用法律的形式确定下来。”由此所导致的后果是，在政府投资的实际决策中，决策的事前审查和事后审查不到位甚至是缺失，在没有进行充分的可行性研究和仔细分析论证的情况下，直接由决策者根据主观的理解和认知决定决策的制定以及实施。这种无序的决策方式在各个环节都缺乏明确而可操作的标准加以遵循，导致透明度不高且缺乏相应的监督机制，所制定的决策也就可能会缺乏科学性，决策中的失误等问题难以避免，因而决策的质量也就无法得到保障。
（三）对政府投资决策的监督不到位
政府投资项目往往耗资巨大，且多涉及公共领域，对社会的影响也大，因而对于投资决策理应有完善健全的法律监督机制加以规制和约束。我国现行的政府投资决策监督体制，主要由内部监督和外部监督两部分构成。内部构成主要是指政府系统内部的自身监督，如审计、监察、内部稽查等职能部门的检查和监督，外部监督主要是指各级人大及其常委会和社会公众等的监督。然而，这两部分都没有对于政府投资决策的专门性监督，都是分散于各个职能部门，而没有集中固定的专门性监督主体，各个职能部门也只是在职权范围内进行有限的监督，因而对于政府投资决策的整个过程缺乏系统完整的监督。同时，由于监督主体的不专业化导致对政府投资决策的监督也缺乏有效性和专业性，监督效能低下。此外，阳光是最好的防腐剂，在政府投资决策中之所以会存在诸多诸如个人主观臆断和“面子工程”等的问题，一个很重要的问题就是没有很好地发挥外部监督的功能，在决策过程中没有充分保障人大及其常委会应有的监督权利，更重要的是，在整个政府投资决策的过程中没有充分保障社会公众的参与度，而主要是在各级投资主管部门和各专业主管部门的封闭系统中进行，导致很多决策脱离群众脱离实际，而政府投资决策大多数是利用纳税人的钱作为投资资本进行经济建设，本质是为人民群众服务，理应听取社会公众的呼声接受社会公众的监督。
二、我国政府投资决策法律制度的建構和完善
针对当前我国政府投资决策中存在的种种问题，急需采取有效的措施引导政府投资决策走向更加科学、民主的道路，从而引领政府投资决策更好地为我国的经济建设服务。要想实现这一目标，必须首先构建和完善对我国政府投资决策进行规制的法律制度。
（一）明晰政府投资决策的主体权限
西方发达国家在政府投资决策的过程中，各个环节都由各个或是多个具有明确决策权配置的机构或部门共同完成，各个机构各司其职，相互配合，相互制约，共同促成整个决策过程的顺利进行，又充分保障了决策的合理性和科学性。美国最为典型，其实行的是“最终用户、管理与预算办公室、议会及财政部门等不同主体以不同形式参与决策”的决策体制。这种投资决策的权限划分模式对我国解决投资决策权限划分不明晰的问题具有积极的借鉴作用。面对我国由于投资决策主体权限不清而导致的决策权限重叠或是相互推诿的问题，我国应加快立法建设的步伐，通过法律明确政府投资决策的主体权限，综合投资项目规模大小、资本来源、投资动机、项目性质、产业政策等多种因素合理划分各级政府及其他有权决策机构的权限范围，使政府投资决策的各个环节中各部门或机构都各司其职，相互配合并相互衔接，共同完成政府投资的决策制定，提高决策的效率。
（二）严格规范政府投资决策的程序
政府投资决策实质上属于一种行政决策行为，因而必须遵守行政行为的法定程序。规范的投资决策程序首先要具有顺序性，决策前的可行性调研和分析论证以及风险利弊的评估必不可少，通过不同环节和部门的层层把关和审批最终商定，当然，各个环节的审批决策程序都要详尽地纳入法律，由法律的强制力加以保障实施。同时还要保证各项方案等重要信息向社会公众公开，保障决策过程的透明度。此外，也要注重决策后的评价考核工作，制定相应具体明确的管理规则和程序，全方位应对投资决策可能会出现的问题，以提高决策的科学性。
（三）建立健全政府投资决策的监督机制
强化对政府投资决策的监督有助于为政府投资决策的合理合法进行提供法律保障。加强对政府投资决策的监督力度主要从两个方面进行。一方面是从内部监督入手，首先要设立专门性的监督机构和人员，对投资决策的整个过程进行整体系统的专门性监督;其次，也要提高政府系统内部审计、监察、内部稽查等职能部门的监督执行能力和监督水平，将其纳入工作考评体系，敦促各个机构和部门实实在在担负起监督的重大职责，保障内部监督的有效性。另一方面是从外部监督着手，一是要通过法律切实保障人大及其常委会对投资决策的审议监督，建立健全重大投资决策由人大审议的监督体制，由人大对决策方案进行实质性审查，并向政府提出是否可行及如何改进的建议。二是要充分保障社会公众的参与度。“公众参与作为行政决策法治化的核心理念，是保证政府建设体现服务本质的基础。我国行政决策法治化必须强化公众参与，同时防止行政决策过程中公众参与的形式化和低效益，努力提高公众参与的广泛性、有效性和专业性。”广泛听取民众的呼声有助于投资决策的项目更能体现民意，接受大众的监督能及时纠正决策中的失误和漏洞，进而更有助于投资项目的顺利推进。
参考文献
[1] 李善波、时现.政府投资项目决策权配置构造实证研究.中国软科学.2008（10）.
[2] 白冰、李文星主.公共投资引论.四川人民出版社.2001.
[3] 曹海青、胡平.论行政决策法治化.法制与经济.2009（8）.
[4] 张伟著.政府投资项目代建制理论与实施.知识产权出版社.2008年.
[5] 张华民.我国行政决策法治化的困境与路径分析.大连干部学刊.2009（7）.
注释
①李善波、时现：《政府投资项目决策权配置构造實证研究》，载《中国软科学》2008年第10期
②白冰、李文星主编：《公共投资引论》，四川人民出版社2001年版，第23页
③曹海青、胡平：《论行政决策法治化》，载《法制与经济》2009年第8期
④张伟著：《政府投资项目代建制理论与实施》，中国水利水电出版社、知识产权出版社2008年版，第197页
⑤张华民：《我国行政决策法治化的困境与路径分析》，载《大连干部学刊》2009年第7期
作者简介：郭凤琴（1994-），女，汉族，山西朔州人，研究生在读，西北政法大学行政法学院，研究方向：行政法学。