《欧盟水框架指令》自２０００年颁布实施以来，在欧盟水资源保护领域取得了显著积极成效，在国际上也享有盛誉。本文回顾欧盟水资源政策的阶段性]变，水框架指令的颁布背景、管理目标和主要行动措施，并对欧盟国家在执行水框架指令的时间进度、立法转换、水资源监测成本效益分析等方面的情况进行述评。
[关键词]欧盟水框架指令；流域管理；水资源保护
[中图分类号]ＤＦ４６６[文献标识码]Ａ[文章编号]１００４－５１８Ｘ（２０１１）０８－００１９－０９
杜群（１９６８—），女，武汉大学环境法研究所教授，博士生导师，主要研究方向为环境与资源法和政策、环境与资源管理；李丹（１９８５—），女，武汉大学法学院博士研究生，主要研究方向为国际环境法与比较环境法。（湖北武汉４３００７２）
本文为湖北省法学会２０１０年立项课题“湖北省水资源管理机制研究——以欧盟水框架指令为借鉴”(课题编号：ＳＦＸＨ２１２）、２０１０年度国家社会科学基金重点项目“加快推进生态文明建设的法律问题研究”（项目批准号：１０Ａ２Ｄ００８）、武汉大学中央高校基本科研业务费专项资金资助项目（项目编号：２０１０１０６０１０２００００１８）和武汉大学７０后团队“可持续发展战略下的环境法治”的阶段性成果。
２０００年１２月２２日，《欧洲议会与欧盟理事会关于建立欧共体水政策领域行动框架的２０００／６０／ＥＣ号指令》正式颁布[１]。该指令被简称为《欧盟水框架指令》（Ｗａｔｅｒ Ｆｒａｍｅｗｏｒｋ Ｄｉｒｅｃｔｉｖｅ）。《欧盟水框架指令》是欧盟水资源管理中十分重要的文件，也是在国际水资源领域享有盛誉的一部法律，它是欧盟对许多零散的水资源管理法规进行整合后形成的统一的水资源管理框架，要求所有欧盟成员国必须按照指令的各项要求或为实现指令所规定的目标，规范本国的水资源管理体系和法律。本文回顾欧盟水资源政策的阶段性]变、水资源政策和法律框架、《欧盟水框架指令》的管理目标、主要政策措施及其在欧盟国家实施的成效，并从执行水框架指令的时间进度、立法转换、水资源监测和成本效益分析等方面，对欧盟执行《欧盟水框架指令》的成效进行述评。
一、《欧盟水框架指令》颁布的背景
欧盟高度重视水资源管理，从１９７３年制定第一个环境行动计划开始，欧盟已将水资源作为独立的环境要素予以管理和保护，对饮用水尤其如此[２](Ｐ１９），此后，欧盟水资源政策经历了从单一化到一体化的发展阶段。２０世纪７０年代，欧盟水资源政策的重点集中于制止水污染和规制特定污染者[３]，且主要通过制定环境质量标准（７０年代）和排污限定标准（８０年代）的方法进行。这类环境质量标准有《成员国抽取饮用水的地表水水质指令》(７５／４４０／ＥＥＣ）、《可游泳水水质指令》(７６／ｌ６０／ＥＥＣ）、《保护改善可养鱼淡水水质指令》(７８／６５９／ＥＥＣ）、《水生贝类水质指令》(７９／２３／ＥＥＣ）、《人类消费用水水质指令》(８０／７７８／ＥＥＣ）等，排污限定指令有《地下水免受危险物质污染指令》(８０／６８／ＥＥＣ）等。２０世纪９０年代初开始，欧盟水资源政策突破传统的立法模式，试图将水资源政策与其他领域的政策相结合，如《城市废水处理指令》（９１／２７１／ＥＥＣ）、《杀虫剂指令》（９１／４１４／ＥＥＣ）、《硝酸盐指令》（９１／６６／ＥＥＣ）等，这也是２０世纪９０年代后半期欧盟环境政策之间呈现出不协调甚至是相互冲突的肇因，①由此激发了１９９６年《一体化污染防治指令》（９６／６１／ＥＣ）的产生。该指令是一体化立法的典型代表，它综合规范了空气、水、土壤污染的预防和控制，弥补了早期针对单一、特定环境要素进行立法的不足。
运用一体化方法管理水资源的原则可以溯源到１９９２年在爱尔兰都柏林举行的“２１世纪国际水与环境问题”会议，自此这一原则开始对各国水资源管理产生很大影响。１９９５年１１月１０日，欧洲环境署在《欧盟的环境１９９５》的报告中介绍了当时欧盟环境的最新状况，并确认有必要采取行动，从水质和水量两个方面保护欧共体水资源。１９９５年１２月１８日，欧盟理事会通过决议，要求首先制定一个新框架，确定欧盟可持续水政策的若干基本原则，并请欧盟委员会提出建议。１９９６年２月２１日，欧盟委员会通过了欧洲议会与欧盟理事会关于欧共体水政策的通告，提出了欧共体水政策的原则。同年，欧盟理事会、地区委员会、经济与社会委员会、欧洲议会等都纷纷要求欧盟委员会制定一部新的水框架指令，为欧盟建立统一的可持续水政策和基本原则，以改变水资源政策零散破碎的状况。②
与此同时，居民和环保组织要求不断提高江湖、地下水与沿岸水域的水质和水源的清洁度。这成为欧盟委员会加强水资源保护工作的主要社会动因。[４] (Ｐ６）因此，在欧盟环境政策急需统一、环境综合治理趋向成熟、公众对水体保护日益重视这三大背景之下，欧盟成员国经过较长时间的讨论和协商，在整合原有水资源管理法规的基础上同意颁布统一的《欧盟水框架指令》，作为欧盟在水政策方面采取一体化行动必须遵守的一个综合性法律框架。
二、《欧盟水框架指令》的立法贡献和主要内容
随着欧盟成员国越来越认识到欧盟法律政策结构的复杂性和各类规则内容的诸多重叠，欧盟开始水资源法律政策的改革，《欧盟水框架指令》为改革作出了重要贡献。
《欧盟水框架指令》的首要贡献就是整合了欧盟原有的零散水资源法规，这也是实现《欧盟水框架指令》总目标的一项任务。《欧盟水框架指令》要求各成员国对其境内每个流域区制定一套措施计划，与这些措施计划相关的欧盟指令约有１１个，分别涉及水资源立法的以下若干方面：第一类是有关水质的，如《洗浴用水指令》(７６／１６０／ＥＥＣ）、《饮用水指令》(９８／８３／ＥＣ）和《城市污水处理指令》(９１／２７１／ＥＥＣ）；第二类是有关水的压力的，如《下水道淤泥指令》（８６／２７８／ＥＥＣ）、《硝酸盐指令》(９１／６７６／ＥＥＣ）和《植物保护剂指令》（９１／４１４／ＥＥＣ）；第三类是有关栖息地保护的，如《鸟类指令》（７９／４０９／ＥＥＣ）和《栖息地指令》（９２／４３／ＥＥＣ）；第四类是有关程序的，尤其是与危险物质相关的安全管理程序，如《一体化污染防治指令》(９６／６１／ＥＣ）、《环境影响评价指令》(８５／３３７／ＥＥＣ）和《危险物质控制指令》（９６／８２／ＥＣ）。有鉴于此，依据《欧盟水框架指令》第２２条的规定，欧盟已经并将要废止一些指令来整合现有水法规。这些被废止的指令包括：２００７年废止的《饮用水抽取指令》（７５／４４０／ＥＥＣ）、《地表淡水质量信息交流指令》（７７／７９５／ＥＥＣ）和《饮用水抽样分析指令》（７９／８６９／ＥＥＣ）；２０１３年前要废止的《渔业用水指令》(７８／６５９／ＥＥＣ）、《贝类养殖用水指令》(７９／９２３／ＥＥＣ）、《地下水免受危险物质污染指令》(８０／６８／ＥＥＣ）和《危险物质指令》(７６／４６４／ＥＥＣ）。
《欧盟水框架指令》的另一个立法贡献是，授权欧洲委员会可以对水污染防治提出议案或建议（第１６条规定），以此加强欧盟统一水资源立法。欧洲委员会已经针对水环境重点污染物质、地下水保护和防洪管理发布了三个提案。由此，《欧盟水框架指令》进一步规范和统一了欧盟水资源政策和法律体系，明晰了水资源管理中不同方面的目标，厘清了水资源管理中的措施和计划。